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美国NASCIO的经验分析与借鉴
张维
(数据工程与知识工程教育部重点实验室,中国人民大学信息资源管理学院,100872)

摘要:本文调查了近年来电子政务背景下我国电子文件管理的研究现状及存在问题;分析了美国州政府首席信息官国家联合会(NASCIO)发布的关于政府电子文件管理的报告,探究了电子政务背景下美国电子文件管理存在的经济、法律、系统、外包、灾害以及管理和技术问题,及其产生的原因和解决的对策与方法;与我国相关现状相比较,提出了值得我国电子文件管理关注的问题和对策建议。

关键词:电子文件管理  电子政务  美国  CIO

1、研究背景
  用“'电子文件管理”+“政府”和“'电子文件管理'+'政务'”分别题名检索中国期刊全文数据库(CNKI)发现,1980 年至2011 年的30 年间,共有文献48篇。将48篇文献去除重复文献并根据题名和摘要进行初步筛选,得到关于电子政务环境下电子文件管理的核心文献36篇。其中最早的一篇发表于2002年,是吴雁平对政府信息化过程中电子文件与电子档案管理情况的调查。最近一篇发表于2011年,是杨霞针对美国政府机密文件泄密事件对政府涉密电子文件共享安全管理问题的分析。
  根据文献的标题、摘要及关键词对相关文献进行进一步的主题分类分析,发现我国近些年来对电子政务环境下电子文件管理的研究涉及电子文件管理的行政有效性和法律证据性问题、电子文件的保管与信息安全问题、电子文件管理的原则问题、管理业务环节与纸质文件管理的比较等,对电子政务环境下政府电子文件管理的实践及实践过程中所遇到的具体问题的探讨不多。
  我国电子政务建设中对电子文件及其管理的研究起步较晚,电子文件的管理多以省、市为单位,分别针对各地电子政务发展现状采取不同的管理方式,在宏观上没有站在国家战略的角度进行整体规划。主要偏重于对电子文件管理的技术研究,技术发展较快,但管理模式却仍然沿用传统纸质的末端管理和落后的双套与双轨管理。电子文件管理中存在巨大风险,管理成本亟待降低,管理效率亟待提高。
  由于目前国内外尚无对美国州政府首席信息官国家联合会(NASCIO)发布的关于政府电子文件管理报告的分析及其经验的研究,本文旨在填补这一空白,为我国电子政务环境下的电子文件管理提供经验借鉴。
  NASCIO是National Association of State Chief Information Officers的简称,即美国联邦政府州信息官全国联合会,会成员由州政府CIO、信息技术管理人员和来自各州的管理者组成;是州政府CIO获取相关资源的首要途径,其任务是通过高质量的业务实践规范、信息管理方法和相关政策来加强政府行政管理。
  CIO是“Chief Information Officers”的简称,中文名称是“首席信息官”,负责制定组织的信息政策、标准、程序的方法,并对整个组织的信息资源进行管理和控制包括电子文件管理。在美国,州政府CIO是由总统提名的,他们的主要职责包括为制定信息政策提供建议、对信息资源管理进行战略规划、对信息技术的最佳实践和创新进行识别和鉴定以及对它们的应用进行推广等等。美国州政府CIO制度发展比较成熟,此制度对于政府的科学决策水平和电子政务管理水平的提升做出了重要贡献。
  本文对NASCIO在政府电子文件管理领域发布的所有报告(见参考文献)进行了研究,旨在回答以下问题:
  什么的问题:现存的电子文件管理问题和挑战是什么,具体表现在哪些方面;
 为什么的问题:导致上述问题出现的直接原因是什么,根本原因又是什么。
 怎么办的问题: 面对上述问题美国州政府准备采取何种措施,针对州政府CIO的职责,NASCIO对他们的相关职责进行了何种规定。
 上述文献的研究能给我国政府电子文件管理带来哪些借鉴与启示。

2、研究结果及分析
  研究NASCIO发布的相关报告,发现当今美国政府电子文件管理主要存在以下5个方面的问题,这些问题同时也是美国政府电子文件管理的影响因素。 

2.1 电子文件管理的资金问题
  是什么的问题:虽然对于政府电子文件管理活动进行提前规划和投资是十分重要的,但是实际情况却是此项投资往往难以得到认可和支持。
  为什么的问题:基线项目和资本投资需要强调真正意义上的长期总体拥有成本(TCO: total cost of ownership)。TCO包括了整个项目生命周期中管理电子文件的费用。但是  由于其他项目不是没有包括用于管理电子文件的费用就是极大的缩减了这项费用而表面上看上去具有更高的投资回报率,强调TCO的项目就存在一定的竞争劣势。
  怎么办的问题:解决此问题需要制定必要的规则及项目和投资的审批标准以强调贯穿整个电子文件管理业务流程的长期总体拥有成本,并规定在初始阶段必须对其进行需求分析。
  州政府CIO对此问题应该如何做(NASCIO对CIO的要求)的问题:
  •引导建立项目与基本投资提案的审核标准,标准中应该包括长期管理相关组织知识资产的总体拥有成本。
  •保证州政府的项目管理培训中应包括到此内容。

2.2 电子文件管理的法律问题
  是什么的问题:主要涉及不加选择地保存所有的电子文件的问题、联邦州政府网站的电子归档问题和电子取证不被认可和费用高昂的问题。
  为什么的问题:是没有可行的文件保管期限标准及管理规制,管理规制需要按组织的具体情况针对各个流程细化为规定。
  怎么办的问题:根据组织的具体活动应制定可行的文件保管规范,更加根本的解决方法是利用自动化的工具、电子文件管理系统和更先进的数字存储仓库来自动地进行识别、  收集和访问活动以保存资源。
  州政府CIO对此问题应该如何做(NASCIO对CIO的要求)的问题:
  •让州政府人员对法律框架和管理电子文件所应承担的管理职责有更加明确和深入的认识。
  •集结专家识别并提出以前未得到重视但急需保护的文件信息保管期限表和数字资产保管规则。

2.3 电子文件管理的外包问题
  是什么的问题:因特网的普及使交流更加便利,在政府和其他行业中不断扩大的全球外包活动中大量信息被转移到国外,带来了涉及到国家安全、个人隐私的电子文件数字迁移的风险。
  为什么的问题:外包活动是一环扣一环迭代下去的,据有不可预测性,其所带来的潜在的问题还没有引起政府工作人员的重视。
  怎么办的问题:政府中相关人员应重视并以长远的视角来评估外包带来的风险。
  州政府CIO对此问题应该如何做(NASCIO对CIO的要求)的问题
  •重视数字资产的全球外包活动,让政府相关人员对外包活动中电子文件数字迁移带来的风险有更加清楚的认识。
  •向组织宣传将数字资产外包所带来的风险和长期的影响
  •加强项目管理中数字资产传递过程的可行性分析和风险分析
  •对于提案不仅仅要考虑到其经济上的收益问题和政治因素,还需要考虑到其不会危害国家安全。

2.4 电子文件管理的灾害问题
  是什么的问题:对于灾后受损文件的恢复成本和代价是极其巨大的。
  为什么的问题:受损文件的救援工作是十分繁杂的。
  怎么办的问题:加入辅助站点建立电子化备份制度,可以提高救援工作的效率。
  州政府CIO对此问题应该如何做(NASCIO对CIO的要求)的问题:
  •普及以电子化方式存储组织知识资产并加强组织文件保存的灾难防范意识。

2.5 电子文件管理的系统问题
  是什么的问题:电子邮件的管理问题
  为什么的问题:1) 政府工作人员对于应该保存哪些电子邮件、应该保存多少保存什么?如何保存存在模糊认识,2)相关人员往往忽略对电子邮件的内容分类管理而只重视其涉及到的技术问题。
  怎么办的问题:将电子邮件保管期限表和保管规则嵌入自动化管理系统处理电子邮件是解决此问题最有效的方法。这种自动化的管理系统实际上可以推广到组织内的各类电子文件管理。

2.6 电子文件管理的关键问题
  将以上5个基本问题进行总结我们可以发现以下两个方面电子文件管理的关键问题:
  技术问题:信息技术的更新换代带来了技术淘汰及软硬件不兼容的问题,合理的保管策略是解决这一问题的关键,主要包括数字迁移、格式保存技术和仿真技术。新兴的技术  如XML和数据网格的兴起为此类问题提供了优化的解决方法。
  管理问题:主要涉及到标准和规则的制定问题和管理人员对于电子文件管理不够重视的问题。
  解决州政府电子文件管理问题,需要将信息技术与文件管理结合起来。政府电子文件管理需要多学科的视角、实现各个部门人员的合作,并以组织架构的思想来指导合作。联邦组织架构对于在整个组织中谁负责制定规则,谁负责提供电子文件管理和数字保存服务进行了客观的定位,其模式为联邦政府组织内部信息的共享提供了基础平台,强调对组织功能结构和组织结构的规划和设计。图1揭示了在电子政务项目中不同部门的人员的电子文件管理责任分工与合作:


图1:电子政务项目中电子文件管理职责的分工与合作

3研究结论
  通过研究NASCIO发布的美国政府电子文件管理报告比较分析近年来我国在此领域发表的文献,提出以下三点值得我国电子文件管理关注的问题和对策建议:
  (1)重视外包活动引发的安全问题,开展相关对策研究
  针对政府电子文件风险和信息安全问题,国内的研究多关注由于互联网犯罪、不完善的法律法规和操作流程带来的信息泄露的风险以及由于技术过时带来的存储风险,对于外包活动带来的风险尚未重视。随着我国政府部门外包活动的不断增加,所涉及的国家安全、数字迁移、个人隐私的泄露等问题值得关注,相关的电子文件管理对策问题尚待研究。
  (2)重视资金问题,培养电子文件管理业务流程总体拥有成本的意识
  关于政府电子文件管理的资金问题,我国的研究多强调其资金的投入效益不高问题,主要表现在各地自行建设电子文件管理项目,重复投资、低水平重复研究的现象非常严重。在项目审批时,我们应该对项目进行充分的统筹规划、先期研究、监控和审计。美国强调贯穿整个电子文件管理业务流程的总体拥有成本的经验值得我国借鉴。
  (3)强调合作,重视政府电子文件管理的整体规划
  目前我国的政府电子文件管理活动还缺乏整体规划,中央和地方也缺乏对电子文件和档案管理进行统一协调的管理制度。政府电子文件管理在电子政务系统中的位置、在国家信息化建设中的位置不够明确,尚未真正纳入电子政务发展规划中,更没有列入国家电子政务战略的发展规划。政府电子文件管理涉及多学科知识,需要各部门的人员和各学科领域的专家共同合作。美国联邦组织架构管理模式在电子政务项目中明确电子文件管理职责的分工与合作的做法值得我国学习和借鉴。

参考文献
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[2] NASCIO. Electronic Records Management and Digital Preservation: Protecting the Knowledge Assets of the State Government Enterprise. PART II: Economic, Legal, and Organizational Issues. (2007-7-14) [2011-4-21]
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[3] NASCIO. Electronic Records Management and Digital Preservation: Protecting the Knowledge Assets of the State Government Enterprise. Part III: Management Leads and Technology Follows – But Collaboration is King! (2007-10-25) [2011-4-21]
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[4]  NASCIO. Ready for the Challenge? State CIOs and Electronic Records: Issues, Opportunities and Best Practices. (2008-7-3) [2011-4-21]
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[6]   NASCIO. [2011-4-21]
http://www.nascio.org
[7]   NASCIO. Strategic Plan. [2011-4-21]
http://www.nascio.org/aboutNASCIO/strategicPlan.cfm
[8]   NASCIO. NASCIO’s mission. [2011-4-21]
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[9]  安小米,张宁,叶晗,等. 国外电子文件管理机制及借鉴研究[J]. 档案学研究,2008(2):58-62.
[10] 安小米. 国外电子文件管理国家战略研究[J]. 档案学通讯, 2009(1): 10-13.
[11] 安小米. 国际共识与借鉴—电子文件管理国家战略的调查与分析[J]. 中国档案,2010(2): 61-63.

注:本文系冯惠玲教授主持的国家自然科学基金项目(项目代号:70673110)、刘越男副教授主持的中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目(项目代号:10XNI019)、安小米教授主持的教育部科学技术研究重点项目(1090050)和2008年度“新世纪优秀人才支持计划”的研究成果。安小米指导。

报告来源:北京档案,2011(7):41-43

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