M-19-21备忘录：向电子文件转型

2019-08-16

美国行政管理与预算局美国国家档案与文件署

2019年6月28日

（中国人民大学信息资源管理学院庞玲玲译安小米刘越男校对）

本届美国联邦政府正在为实现政府现代化推动转型变革，包括通过多种互补渠道推进电子政府。2018年3月，总统管理议程（President’s Management Agenda, PMA）代表美国公众确立了改善任务交付、客户服务和问责管理的总体愿景。总统管理议程制定了14个跨机构优先（Cross-Agency Priority, CAP）目标，并认识到这一强大变革将发生在多个目标的交汇处，将转向电子或“无纸化”政府作为触及多个目标的主要示例。

此外，政府于2018年6月发布《21世纪政府解决方案：改革计划和重组建议》，其中包括将联邦机构的业务流程和文件管理向全电子化工作环境转型的建议，该建议还要求国家档案与文件署（National Archives and Records Administration, NARA）在2022年12月31日前停止对纸质文件的接收。该备忘录具体描述了政府为实现NARA这一目标所采取的步骤。

联邦政府每年花费纳税人数亿美元和数千小时来创建、使用和存储模拟（纸质和其他非电子）格式的联邦文件。维护大量模拟文件需要专用资源、管理投入和安全投资，而这些本可以用于更有效地管理电子文件。创建模拟文件的过程会增加公民的负担，要求他们亲自或通过邮件的方式而不是在线方式与政府开展业务，并让有价值的联邦数据受制于纸质文件中，只能手动获取且费用高昂。

本备忘录鼓励各联邦机构考虑将相关业务流程电子化的成本效益机会，以支持总统管理议程和《21世纪政府解决方案：改革计划和重组建议》。该备忘录专门聚焦于文件管理，并指导联邦机构将文件管理向遵从所有文件管理法律法规的全电子化工作环境转型。

该备忘录为所有联邦机构提供了以下指南：

1. 确保所有联邦文件以电子格式创建、留存和管理，并提供合适的元数据；

2. 根据文件管理法律法规，制定关闭纸质和其他模拟文件的机构运行存储设施计划，并将这些文件移交至由NARA运行的联邦文件中心或商业存储场所。

此外，该备忘录整合了先前行政管理与预算局（Office of Management and Budget, OMB）管理指南的要求，以确保整个政府部门政策和实践的一致。这一整合还解决了OMB备忘录M-17-26《通过撤销和修订行政管理与预算局备忘录减少联邦机构的负担》中的减负要求。因此，OMB撤销以下备忘录：

OMB备忘录M-12-18，政府文件管理指令
OMB备忘录M-14-16，邮件管理指南

该备忘录的第1部分以遵从《联邦文件法》的方式，明确规定了所有机构采纳电子文件管理要求的截止日期。第2部分明确规定了对NARA和人事管理局（Office of Personnel Management, OPM）的要求，这些要求支持第1部分中的政府目标。

第1部分：所有联邦机构的实施指南

所有联邦机构（无论是否遵从《首席财务官法》）必须满足以下目标，以开始全面向电子政府转型。

1. 2019年前，联邦机构要以电子格式管理所有永久电子文件

2019年12月31日前，联邦机构所有永久电子文件要最大限度地以电子格式进行管理，以便最终由以电子格式向NARA进行移交。从2016年起，联邦机构就以电子格式管理所有电子邮件公文（包括永久和定期电子邮件公文），并且应持续采取这种做法。

2. 2022年前，联邦机构要以电子格式管理所有永久电子文件，并提供合适的元数据

2022年12月31日前，联邦机构所有永久电子文件要最大限度地以电子格式进行管理，以便最终以电子格式（将其与元数据一起）向NARA进行移交。这一要求不适用于2022年12月31日前移交至NARA或联邦文件中心的永久电子文件。2022年12月31日之后，所有机构要遵从NARA的法规和移交指南（除了机构根据条款2.2中NARA制定的程序被批准的例外情况），以电子格式向NARA移交永久文件，并提供合适的元数据。

3. 2022年前，联邦机构要以电子格式管理所有定期电子文件，或将它们存储在商业文件存储场所

2022年12月31日前，联邦机构所有定期文件（即非永久文件——译者注）要最大限度地以电子格式进行管理。符合条款2.2例外情况的机构可能会以模拟格式继续创建和存储文件，但是2022年12月31日之后符合移交条件的非现行文件必须在商业存储场所进行存储。这一要求不适用于2022年12月31日前被移交至联邦文件中心进行暂时存储的定期文件。

2022年12月31日前，所有机构必须关闭机构运行的模拟文件存储场所，并移交非现行、定期的模拟文件至联邦文件中心或商业文件存储场所。2022年12月31日后，符合移交条件的定期、模拟文件必须移交至符合NARA文件存储要求的商业存储场所。

4. 联邦机构要遵从联邦文件法及相关法规来维护健全的文件管理项目

机构必须继续采取以下办法来确保根据文件保管期限与处置表合理留存、存储、移交机构文件。

指派1名助理部长级别的文件管理高级机构官员（Senior Agency Official, SAO），负责确保机构高效、合理地遵从文件管理法律、法规、政策，包括该备忘录的要求。
指派1名机构文件官员（Agency Records Officer，ARO），负责监管机构文件管理要求和活动，并持有NARA的联邦文件管理培训证书。
每年告知所有机构职员法律、法规和政策中规定的文件管理职责，并提供专门面向机构实践和政策的培训。
确保机构创建、维护的所有文件被NARA批准的文件保管期限与处置表所涵盖，并且永久电子文件在达到处置日期时被移交至国家档案馆。
确保在业务流程电子化转型时更新NARA批准的文件保管期限与处置表。

第2部分：NARA和OPM的实施指南

NARA和OPM要采取措施帮助所有联邦机构全面向电子文件管理转型。

1. 2020年前，NARA要修订文件管理法规和指南，以支持联邦机构全面向电子文件管理转型

2020年9月30日前，NARA要发布更新的法规和指南，为全面的电子文件管理提供清晰的标准，包括电子文件存储、格式、元数据及移交指南。NARA要提供现代化的、全电子化的工作流程，高效地审批文件保管期限与处置表，移交和接收永久电子文件。

NARA要发布更新的法规和清晰的政策，批准机构对以模拟格式创建的文件进行数字化，并酌情对原始的模拟文件进行处置。

此外，NARA要明确本备忘录规定的例外情况，即若用电子系统替代模拟文件会对公众形成负担，成本超过效益，或出于其他原因不应该替代，包括法律、法规或政策障碍。

2. 2020年前，OPM要修订档案与文件管理职业序列的职位分类标准，以纳入电子文件管理职责和职能

2020年12月31日，OPM要发布更新的档案工作者、档案技术员、文件和信息管理职责序列，增加其中关于电子文件任务、分工和职责的要求。

3. 2022年前，NARA不再接收模拟格式的永久或定期文件的移交，只接收电子格式并有适当元数据的文件

2022年12月31日后，NARA要最大限度地不再接收永久或定期模拟文件。对于那些已经移交到联邦文件中心的模拟文件，NARA要继续存储并提供相关服务，直至其需要处置之日，届时NARA要以原始（模拟）格式将其中的永久文件接收至国家档案馆，并合理处置定期文件。

2023年1月1日起，所有其他永久文件必须最大限度地以电子格式进行法律移交（指文件保管权完全移交给NARA——译者注），不论这些文件是否以电子格式创建。此后，联邦机构要在移交模拟格式的永久文件之前对其进行数字化。数字化和移交必须遵从NARA法规和移交指南，包括元数据要求。

附原文：