电子文件管理标准建设的国际经验及借鉴研究
安小米
(数据工程与知识工程教育部重点实验室, 中国人民大学信息资源管理学院,100872)
摘要：美国、英国和澳大利亚三个国家档案馆及三国国家标准化组织制定的与电子文件管理相关的标准进行了调查；摸清了三个国家电子文件管理相关标准的存在类型、主题内容、建设机制和模式；与我国标准建设现状相比较得出了国外值得我国借鉴的三个方面经验。
关键词：文件管理 电子文件管理 标准建设 国际借鉴 调查研究
1．研究背景
1．1我国电子文件管理标准文献研究与国外经验文献研究现状
用“电子文件管理”和“电子文件管理”+“标准”题名检索中国期刊网发现，1980年-2010年30年间，有关电子文件管理的文献有476篇，最早一篇文献发表于1988年，是罗伯特•F•威廉斯关于“电子文件管理——即将来临的文件管理革命”的论文，最近一一篇论文是2010年王向东发表的“国外电子文件管理咨询服务研究”；有关电子文件管理标准建设的文献共有18篇，最早一篇文献发表于2002年，是于丽娟关于美国国防部《电子文件管理软件应用设计标准》的介绍，最近一篇文献发表于2009年，是何嘉荪对与电子文件管理标准相关的《基于ISO15489的文件档案管理核心标准及相关规范》论著的书评。研究揭示，电子文件管理标准建设的研究起步较晚，在最早一篇有关电子文件管理的文献发表１４年后才有相关文献发表。分析文献主题内容，关于电子文件管理标准的研究已从关注某一项电子文件管理标准的具体内容，发展到关注电子文件管理标准体系及其架构或专项标准的顶层设计；国外研究已从国外介绍发展到研制与国际接轨的我国文件管理标准。
附录1揭示，从数量分析，长期以来电子文件管理标准建设研究并没有受到学术界的广泛重视，虽然2009年发表的文献有显著增加，但（1999-2009）10年来年均发表文献的数量还不到2篇，截止2010年4月29日，“电子文件管理”+“标准”的文献仅占“电子文件管理”的3.78%。
表1揭示，电子文件管理标准的主题内容主要涉及标准体系及其框架架构、归档管理、元数据、长久保存、软件功能要求和其他六个方面。其中涉及最多的主题是标准体系及其框架架构、其次是软件功能要求和元数据。其中最早的研究是关于电子文件管理软件功能要求的研究，最近的研究是关于标准体系及其框架架构的研究。
目前我国在对国外电子文件管理标准建设的经验借鉴研究方面存在以下局限：
（1）研究对象与范围：仅限于美国的电子文件管理软件标准和德国的电子文件管理与归档标准、澳大利亚的电子文件管理标准体系，ISO的PDF标准介绍，缺少对电子文件管理相关标准的全面调查，缺少对多国经验的比较借鉴。
（2）研究内容与目标：关注某项标准建设的具体内容，缺少对标准和标准体系建设过程的深入性研究，缺少对电子文件管理标准制定与实施全过程的跟踪性调查。
（3）研究问题与方法：翻译、编译、介绍性和描述性研究较多，解释性研究和比较研究较少，缺少对电子文件管理标准制定与实施的背景和动议、机制与管理模式，标准间关系和关联的分析。难以回答有何经验借鉴、如何借鉴和为什么要借鉴的问题。
1．2 本文的研究目的、问题及方法
旨在克服当前文献研究中存在的不足，对国外与电子文件管理相关的标准的基本情况进行较全面和系统的调查，提出并解答以下三个方面的研究问题：
1．电子文件管理相关标准的存在形式有哪些？其使用范围和适用条件有何特点？
2．电子文件管理相关标准涉及的主题内容有哪些？是什么？有何特点？
3．电子文件管理相关标准建设的机制有何特点？建设模式有哪些类型？
4．国外研究多我国电子文件管理相关标准建设有何借鉴？如何借鉴？
选择美国、英国和澳大利亚国家开展电子文件管理标准建设典型调查研究。三个国家分别代表了北美、欧洲和亚太地区先进的电子文件管理水平，在电子文件管理标准建设方面取得了国际公认的显著成就。调查对象为美国、英国和澳大利亚三个国家的国家档案馆（美国国家档案馆简称NARA、英国国家档案馆简称TNA、澳大利亚国家档案馆简称NAA）和三个国家制定与实施电子文件管理标准和相关文件管理标准的管理与协调机构（美国国家标准协会简称ANSI、英国国家标准协会简称BSI、澳大利亚国家标准协会简称ASI），调查内容围绕为上述三个方面问题。
2．三国电子文件管理相关标准建设调查结果及讨论
2.1电子文件管理相关标准的存在形式分析
附录2揭示，涉及电子文件管理的相关标准有两种存在形式，第一种为文件管理通用类标准，第二种电子文件管理专用类标准。两种存在形式在使用范围和适用条件方面上有以下特点。
第一种，文件管理通用标准，指使用范围上覆盖了各种类型、各种形式和各种环境中产生、处理、维护和提供利用的文件管理活动或活动结果的规则、准则或特性，包括电子文件。属通用类标准，通用于各行各业，政府、企业和个人等业务活动的文件管理，按其标准建设的特点，本文简称嵌入式制定。其特点是标准要求较为基础，适用范围较为广泛。
第二种，电子文件管理专用标准，指使用范围仅限于电子化方式生成、处理、维护和提供利用的文件管理活动或活动结果的规则、准则或特性。属特种技术标准，专门针对电子、数字、网络等专门或特殊的生成方式和工作环境下的文件管理活动或活动结果的规则、准则或特性，按其标准建设的特点，本文简称为独立式制定。其特点是标准要求较精细和严格，适用范围较具针对性。
表2揭示在收集到的147个标准中（1988年到2010年），嵌入式文件管理通用标准数占56.46%，独立式电子文件管理专用标准占43.54%。在三个国家制定的标准总数中，嵌入式文件管理通用标准数均多于独立式电子文件管理专用标准。由各国国家标准局制定的标准中嵌入式文件管理通用标准数也多于独立式电子文件管理专用标准。国际标准的采标标准均为嵌入式文件管理通用标准。
分析原因有两个方面，一方面，嵌入式文件管理通用标准作为标准具有的共同使用和重复使用要求往往底于专用标准，仅仅为最佳实践的基准，适用范围更为广泛，易于促进最佳的共同效益。另一方面，对电子化方式生成、处理、维护和提供利用的文件管理活动或活动结果的规则、准则或特性的基本要求已包含在文件管理通用标准中，其特殊性要求往往因各国各机构信息技术水平、法律环境和文化传统的不同而不同，因此难以制定统一的国际标准，最多为国家标准和机构标准。
2．2电子文件管理相关标准的主题内容分析
附录3揭示，文件管理通用标准涉及的主题内容可以分为15个方面，按标准数量多少排序为：文件综合管理（12）、文件元数据（9）、面向机构业务的文件信息管理（8）、面向机构业务的信息与知识管理（6）、文件生命期文件管理关键业务活动控制规范（6）、文件处置标准（6）、文件存储（5）、文件检索（5）、法律影响（5）、文件鉴定与登记（4）、文件管理评估（4）、文件加密与安全管理（4）、文件工作过程分析（2）、标准中关于文件管理要求的标准起草指南（2）、风险管理（2）。标准数量排在前三位的为综合管理标准、文件元数据标准和面向机构业务的文件信息管理标准。值得关注的是随着文件管理在支持民主社会建设、诚信社会建设、阳光政府建设、基于证据的机构治理、ISO管理体系认证等活动中的作用越来越大，文件管理通用标准开始向管理体系标准建设方向发展，文件管理评估标准的数量有逐年增多的趋势。
附录4揭示，电子文件管理专用标准涉及的主题内容可以分为6个方面，按标准主题数量多少排序为：面向机构电子政府建设的电子文件管理（22）、电子文件保存与移交（13）、电子文件与信息管理系统功能要求（12）、面向档案馆的电子文件档案馆功能需要（5）、电子邮件管理（5）、网络资源管理（3）。标准数量排在前三位的为面向机构电子政府建设的电子文件管理标准、电子文件保存与移交标准和电子文件与信息管理系统功能要求标准。值得关注的是随着新技术和新媒体的日新月异，电子文件管理专用标准有向精细化方向发展的趋势。
研究揭示，采纳ISO国际标准已成为文件管理标准建设（包括电子文件管理标准建设）的主流方向。目前已有6个ISO文件管理国际标准被英国和澳大利亚的国家标准局直接等同采用，被美国文件管理相关标准引用。这6个ISO国际标准分别是：《ISO 15489.1-2001信息与文件－文件管理－第一部分：总则》、《ISO/TR 15489.2-2001信息与文件－文件管理－第二部分：指南》、《ISO23081：2006信息与文献-文件管理过程-文件元数据-原则》、《ISO 22310：2006标准中关于文件管理要求的标准起草指南》、《ISO/TR26122：2008信息与文献-用于文件的工作过程分析》、《ISO 23081-2：2009 信息与文献-文件元数据管理-概念与实施问题》。ISO国际标准被各国和各机构广泛采用或引用的主要原因是，这些标准是文件管理领域的专家制定的，制定过程较长并严格控制，制定方法规范和科学，要经ISO成员国投票表决通过，75%以上成员国同意才能发布。标准准制定时征求了各成员国意见并经过完整的专家咨询过程，集成了来自消费者、学者、特殊利益集团、政府、企业和行业的各种观点和专家知识，并得到权益相关方的共同认可和同意，代表当前国际公认的最佳实践、管理基准，具有互操作性、法律一致性、可持续发展性、前瞻性、先进性、经济性和实用性，对业务活动的支持具有国际竞争优势。
对比附录3和附录4的研究内容可以看成，文件管理通用性标准在涉及对象和范围方面较电子文件管理专用标准越来越宽泛，已从关注文件管理全生命期内文件业务环节和关键业务的规范化管理，发展到规范文件管理与技术、法律环境、信息管理、知识管理、风险管理、安全管理、资产管理等的相互促进和支持关系。
电子文件管理专用标准考虑的对象和范围则越来越为专门化，从电子政务工作环境、电子文件信息管理系统到数字文件、电子文件、网络资源和电子邮件等特殊类型的文件。
2.3电子文件管理相关标准建设的机制与模式分析
附录2揭示，三国在涉及电子文件管理的标准建设的机制方面存在有相似之处。制定文件管理标准和电子文件管理标准最多的机构主要是三国的国家档案馆，最具影响力的机构则是各国标准协会及其认定的标准制定组织；在美国是其ANSI认定的ARMA，在英国是其BSI下的文件管理标准技术委员会，在澳大利亚是其ASI下的文件管理标准技术委员会。来自上述组织的标准制定者均往往也是代表其国家参与ISO文件管理国际标准制定的专家。
近年来，随着各国国家档案馆职能向数字遗产保护联盟方向延伸，向支持电子政府信息构建、问责与审计、信息管理和知识管理方向拓展，文件标准制定模式出现了多元的局面。在美国，除ARMA外，信息与图像管理协会（AIIM）也参与了被ANSI认证的国家标准制定；在英国，内阁新闻办公室、知识委员会等机构参与并负责制定了基于文件的政府信息管理与知识管理相关标准制定；在澳大利亚，澳大利亚数据遗产收藏委员会及数字动议的联盟机构均参与了数字遗产和数字文件保存相关标准的制定，澳大利亚和新西兰标准局间还开展了文件管理相关标准的合作研制。
近年来，美、英、澳三国国家档案馆均加强了文件管理标准（包括电子文件管理标准）的制定与实施、管理与评估的职能，其制定的文件管理标准多为强制性标准，标准的制定与实施情况多被纳入政府机构的问责审计与管理绩效评估，受国家审计管理机构的监管，如澳大利从2001年开始已经实施了三次文件管理审计（2001-2002，2003-2004，2006-2007），按《AS ISO 15489.1-2002，文件管理－第一部分：总则》审计文件管理标准的实施情况及政府履行文件管理责任，政府成立了专门的审计委员会负责该项工作。
从标准制定与管理的体制来看，ISO国际标准化组织和各国国家标准协会会发布的标准多为自愿性标准，自愿性体现在标准制定的自愿性和标准实施和应用的自愿性两个方面。由于自愿性标准由利益相关的多方（包括制造商、用户、学术机构等）共同制定，因此这类标准又称作自愿性共识标准。美国、英国和澳大利亚均建立了以自愿性共识标准为基础的国家标准体系，以加强公共利益，提高其国家的全球竞争力，以促进其自由化的全球贸易系统建设，促进其全球经济的发展。自愿性标准建设易于满足市场驱动的和高度多元化的社会需求，当利益相关的多方具有共同的需求，标准制定者对其进行满足时，这类标准体系便得到发展和加强。这样的标准体系框架遵循透明、公开、公平的原则，涉及相关利益的组织均可参与标准的制定，从而具有灵活、及时、利益平衡的特点。这种自愿性标准体系的良好运转，依赖于各国政府和国家标准协会如ANSI，BSI，ASI的管理、协调工作。如在美国，ANSI本身并不制定标准，其主要工作是对标准组织进行认证，对标准组织制定的标准进行认可使其成为美国国家标准，同时协调不同标准组织的工作，巩固和加强它们之间的合作关系。政府是标准的最大使用者，越来越多的自愿性标准被政府使用。协调政府部门和非政府组织的标准化活动的职责由美国标准与技术研究院（NIST）担负，该组织为美国商务部的下属机构。
3.研究结论
3．1国外经验借鉴
首次对三个国家与电子文件管理相关的标准建设情况做了较全面的调查和比较研究，得出国外电子文件管理相关标准建设在以下三方面值得我国学习和借鉴：
1．国外电子文件管理相关标准的存在形式有两种：嵌入式制定通用型和独立式制定专用型。我国在制定标准时应两种形式结合。首先，应尽可能采用ISO文件管理通用标准，ISO文件管理标准为文件管理标准建设提供了基本的框架和原则（包括电子文件管理标准），代表国际公认的最佳实践和先进的管理水平，适用范围最为广泛。另外，国家档案局和不同行业领域的档案主管理机构还应加强合作，制定具有针对性和实用性的电子文件管理专用标准。
2．国外文件管理通用标准的适用范围和条件正在向信息管理和知识管理方向发展，支持政府和机构信息和知识管理能力的构建，确保信息质量，提高业务的效率、效益和效能。电子文件管理专用标准的适用范围和条件正在向与电子政务建设、电子业务系统、电子信息系统集成，构建数字连续体和网络连续体，跨部门跨机构业务与文件与信息管理无缝连接合作化工作方向发展。与国外电子文件管理标准建设的发展方向相比较，我国电子文件管理标准建设目前还仅限于电子文件管理标准体系构建本身，如何将电子文件管理标准体系建设纳入国家电子政务标准体系建设和纳入政府信息资源管理标准体系建设，如何与政府法律制度体系建设和政府问责与审计体系建设相一致，相互支持是未来研究和发展的方向。
3．国外电子文件管理相关标准的制定模式正在向多元化方向发展，制定机制正在向跨学科、跨机构和跨领域合作，向积极参与和主导ISO文件管理标准制定方向发展。针对我国标准建设中存在的问题，我国国家档案局和国家标准化委员会应加强对文件管理标准（包括电子文件管理标准）建设的管理与协调工作，建立和完善自愿性标准体系建设机制，在参与ISO国际标准化组织的文件管理标准制定方面应给予经费的支持，建立起我国参与ISO文件管理国际标准制定的保障机制。
3.2研究局限
选择代表性数据，围绕论文研究问题展开分析，存在一定主观性。由于资源有限，调查数据可能存在收集不全的问题。
3.3 未来研究建议
对代表性国家的数据进行更全面的补充和系统深入的调查，围绕论文研究问题展开更多国家的数据收集和比较研究。
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注：本文为刘越男主持的中国人民大学研究品牌项目“电子文件管理发展和前沿年度报告”（项目批准号：10XNI019）的研究成果。
报告来源：电子政务,2010（6）：31-40
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关于电子文件管理标准的问题的论著；
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2006
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电子文件管理的最新进展——电子文件长期保存格式(PDF)国际标准概述及应用
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2004
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1
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《XML的电子文件管理元数据标准研究》获立项
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2003
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2
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美国国防部电子文件软件评价标准
国家标准档案中电子文件的管理
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2002
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1
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美国国防部电子文件软件应用设计标准
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