新形势新实践推动了政策的变化，国家和一些地区、行业开始推出电子文件单轨管理政策。2015年，财政部与国家档案局联合颁布《会计档案管理办法》（中华人民共和国财政部 国家档案局令第79号），规定在满足一定条件时“单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料可仅以电子形式保存，形成电子会计档案”。这个办法虽然仅限于会计档案，其重要意义是在政策上开了单轨制的口子。国家档案局2016年发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出，“在有条件的部门开展电子档案单套制(即电子设备生成的档案仅以电子方式保存)、单轨制(即不再生成纸质档案)管理试点”， 2016年8月修订发布的《电子文件归档与电子档案管理规范》(GB/T 18894-2016)取消了双套制归档的要求，2018年10月发布的《机关档案管理规定》（第13号令）指出，满足该规定中保管与保护要求且不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件，以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式进行归档。地方层面，2016年12月，中国（上海）自由贸易试验区管理委员会印发《关于加强中国（上海）自由贸易试验区电子文件和电子档案管理的指导意见》，要求自贸区积极开展单套制管理实践，不断提升单套制管理的工作水平。2017年1月浙江省人民政府办公厅发布的《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》要求对该网电子文件的形成、办理、归档、移交、保管、利用等各环节实行全过程管理，确保电子文件运行实现连续性、安全性、可控性，没有为电子文件制作纸质副本的要求。2017年3月浙江省人民政府印发《浙江省公共数据和电子政务管理办法》规定，各级行政机关可以单独采用电子归档形式。此外，一些地区和行业要求政府机构支持某些业务服务对象以电子方式提交材料，不得同时要求公民、法人和其他组织履行纸质或者其他形式的双重义务，明确了在一定范围内实施单轨制管理的政策导向。

在学术研究方面，关于双套单套，双轨单轨制管理的探讨已经超过15年，2014年陶水龙等人撰文分析双套制弊端，力主开展单套单轨管理。^[4]近几年这种声音越来越强，不少学者呼吁电子文件离开全面双套制轨道走单轨制管理道路。知网检索显示，2017年以来以单轨制、单套制为关键词的论文明显增多，态度和主张日渐鲜明，表明了学术对于实践的呼应。

上述情况表明，单轨制电子文件管理正在各地各界得到越来越多的认同，实践项目正在逐步推开，但相对于全国范围的电子文件管理而言，还只是浩瀚天空的星辰，光芒闪耀却星星点点。

保持真实可靠完整可用的“四性”是世界各国对电子文件管理目标的共识，实践证明，双套制无法保证四性，或大或小的损失在所难免，这是我们必须走电子文件单轨管理的根本理由。具体来说，一是电子文件的内容、背景信息、结构三要素只有在全程流转于电子系统中的电子版本中才可能真实完整，无论在哪一个时点转换而成的纸质文件都很难实现三要素的齐全和原生性，也难以保证两种版本的完全一致。1989年至2000年美国关于电子邮件打印之后可否销毁的长达十一年官司，最重要的结论是打印件对于电子文件信息要素的损失不可避免。^[5]二是多种电子文件无法获取纸质替身，如多媒体文件、多图层文件、关系型数据库等，有些体量极大的连续性业务信息和高像素图像虽然可以打印却代价过高而难以操作。上述两条是说靠纸质文件做保险不可行。三是双套制管理弱化了电子文件管理的规范性，管理者可能误将纸文件作为原件或误以为有纸质文件保驾而放松电子文件管理的质量要求，某些双套制设计将文件运行管理中的一些内容和元数据信息分散在纸质电子不同版本中，降低甚至消解了电子文件的自说明能力。

3.2 单轨制管理才能助力信息化效能，降低成本

信息化的原本宗旨是通过计算机和网络提高生产和管理效能，改善用户体验。如果各类信息系统中的自动化业务一直拉着非电子信息系统产物的纸张文件，对效率的拖累和人力物力财力的耗费越来越成为文件形成和管理单位不可承受之重。部署电子业务系统和电子文件管理系统需要一笔不菲开支，动辄百万千万甚至更多，如果还要长期附加纸质文件的运行管理，其各类成本必然进一步持续拉高。据广东省南粤交通投资建设有限公司测算，省内高速公路建设每100公里将产生45万页左右的纸质档案，纸张费用需要近50万元，还需要建设至少200平方米的库房并配备各种设施设备和人工，费用不可低估，^[6]据京东集团副总裁蔡磊测算，2018年该公司共生成电子发票15亿张，如果开具手工发票需要全职员工1万人左右，还会严重拖延物流时间。^[7]上海城市建设设计研究总院统计，在双轨制情况下每年大约新出图归档11万张, 调晒图纸20万张, 扫描图纸7万张, 作废图纸1万张, 修改图纸2000张左右，此外还有庞杂的复核纠错人力和库房压力。^[8]办文办事和文件管理在电子文件和纸文件之间周转重复叠加，效率和成本拖信息化的后腿已成为不争的事实。

尽管目前我国电子文件单轨制试点项目侧重于业务应用，整体管理功能还不完善，但在效率和成本方面的收益已经显现。国家开发银行开展的助学贷款电子合同项目大大提高了信贷效率和管理水平，每个学生在线贷款时间可短至4分钟内完成，测算助贷全流程无纸化后每年将减少合同套打用纸1500万张，节约分行和地方教育部门档案存放面积6000平方米，节约直接间接费用上亿元。^[9]京东集团2016年、2017年开具电子发票共计10亿张，节省发票综合成本近3亿元，大幅减少了购买纸质发票、聘请打票员工、租赁储存场地、快递纸质发票的开支，减少了发票打印、分拣、递送、仓储、作废冲红的烦琐劳动，降低了经营成本。^[10]京东算了一笔账，这两年使用电子发票节约的纸张约650吨，对应约4643棵成年树木，可增加二氧化碳吸附量约511吨，相当于505辆小轿车一年的排放量，同时在生成消费大数据，改进交易税管理，方便消费者查验方面都有很好的效果。国家电网实现了电子文件管理的单位全覆盖和业务全覆盖，财务核算流转效率提高了30%。预计试点成果在全公司推广后每年可节约纸张打印、运输传递等成本1400余万元，减少人员使用750人/年。^[11]海关总署船舶吨税报关线上运行后，实现了执照签发“一站式”服务，纳税义务人可以24小时在线支付船舶吨税，不必奔波于海关与银行间，将原有的2—3天压缩成数小时，节假日船舶能够按期进出港口，降低了滞港风险，此外，电子文件系统还支撑了借出、涉案、缉私、统计分析等其他业务需求。^[12]除了这些可以量化的数据之外，电子文件在简化办事程序、促进全流程贯通、提高工作效率、开展知识管理、融入机构和地区信息化格局等方面都发挥了实实在在的促进作用。

上述两条理由足以支持我们判断和选择单轨制电子文件管理方式。双套制在保证电子文件“四性”方面的隐患和代价使它无法承担电子文件管理的使命，随着信息技术的进步，电子文件数量和种类的增多，双套制的缺欠、低效和无能会越来越明显，成本也会随之不断攀升，而在电子环境中用电子方式管理和保存电子文件的技术和方法将会越来越成熟。不管目前这条路有多么陌生和艰难，只要回到问题的本质，对单轨制管理的选择就无须迟疑了。

目前，电子文件的证据力在国内外逐步得以确立，许多国家在各种法律法规中予以明确，我国也有很多相关规定。在国家法律层面，三大诉讼法，即民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法的最新修订本都专条确认了电子数据的证据效力，2004年8月通过的《中华人民共和国电子签名法》规定，数据电文不得仅因为其是以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的而被拒绝作为证据使用。2018年10月发布的《机关档案管理规定》规定，电子档案与传统载体档案具有同等效力。

国家和一些地方政府还在有关法规和行政规章中对若干门类电子文件的证据力予以确认。关于电子公文，2003年国务院颁布的《电子公文传输管理办法》认定“电子公文与相同内容的纸质公文具有同等法定效力”。2017年1月发布的《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》规定，行政机关通过浙江政务服务网办结归档的加盖可靠电子印章的文书类、证照类等电子文件，与纸质文书具有同等法律效力。2017年7月发布的《中国(上海) 自由贸易试验区条例》规定，实行电子文件归档和电子档案管理，电子档案与纸质档案具有同等法律效力。2018年7月通过的《浙江省保障“最多跑一次”改革规定（草案）》明确电子申请材料与纸质申请材料具有同等法律效力，通过公共数据平台提取的电子证照、证明等材料，与纸质材料具有同等法律效力，按照规范形成的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。

关于电子商事档案，国务院1994年发布，2016年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，电子营业执照与纸质营业执照具有同等法律效力。2012年以来，珠海、厦门、广东等地先后发布商事登记条例，规定电子档案以及电子营业执照与相应的纸质材料具有同等法律效力。

关于电子证照，2017年以来，浙江、芜湖、福建、河南、深圳、福州、上海等地区先后发布电子证照管理办法，明文规定了电子证照与纸质证照具有同等法律效力，可以作为公共管理和服务活动中的法定办事依据，可以作为归档材料纳入电子档案管理，与纸质档案具有同等法律效力。

关于电子合同，1999年通过的《中华人民共和国合同法》将电子合同作为书证的一种形式。

关于电子发票，2018年8月通过的《中华人民共和国电子商务法》规定，电子发票与纸质发票具有同等法律效力。

关于电子证据，2018年9月《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》指出：当事人提交的电子数据，通过各种证据收集、固定和防篡改技术手段或者通过电子取证存证平台认证，能够证明其真实性的，互联网法院应当确认。案件纸质档案转化为电子档案的，可以以电子档案代替纸质档案进行上诉移送和案卷归档。2019年1月2日公安部发布的《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》规定，公安机关接受或者依法调取的其他国家机关在行政执法和查办案件过程中依法收集、提取的电子数据可以作为刑事案件的证据使用。

可以说电子文件的法律效力在我国已经有了基本保障，一位电子证据专家对文件工作者说，现在你们已不必担心电子文件的法律效力，倒是我们担心电子证据的文件功能了。^[13]可以预见，随着各领域信息化进程，有关电子文件证据力的法律法规会越来越普遍和明确，即使是现有法律法规也基本可以满足电子文件证据力的认定。但是我们还缺少一部高位阶综合性基本法，全面认定电子文件的法律证据力和行政有效性，用以引领指导各领域的立法立规，保障电子文件在应用和运行中畅通无阻。

4.2 政策与制度

旨在从宏观上解决电子文件单轨制管理的方向、定位、力度等基本问题，实现文件档案的无纸化运行与管理。一些国家高度重视国家层面的政策制定，发布了务实有力的战略、制度和实施策略。美国在强势推进文件、档案无纸化方面态度十分坚决，依照2012年行政管理与预算局和档案与文件管理署联合发布的《政府文件管理指令》中推出的数字强制规定（即2016年末之后形成的电子邮件须以电子方式移交和保存，2019年末之后扩展到所有类型文件），2017年10月对外宣布2022年底前将全面停止接收各联邦机构移交的非电子档案，并在2018年8月举办论坛研究落实禁收非电子档案的具体措施。^[14]加拿大图书与档案馆提出“数字化2017”的政策立场，规定2017年4月1日之后创建的具有档案价值的原生文件应以数字方式转移到图书与档案馆，在业务过程中由各部门数字化的纸质文件也将以数字方式进行移交。^[15]澳大利亚《数字连续性2020政策》及其补充政策要求，2016年起所有文件须以数字形式生成，移交至国家档案馆保存的文件必须是数字格式，不需要移交的文件由各机构以数字形式管理。2018年11月中国人民大学信息资源管理学院前往澳大利亚国家档案馆访问的几位教师获知这项规定被如期执行。^[16]丹麦国家档案馆2013年发布《数字文件——战略与需求》和《数字文件归档战略》，要求接收原始格式或迁移格式的数字文件，保证其长期保存的安全可靠。^[17]芬兰国家档案馆2016年推出的《2020战略》明确规定，电子创建的信息将在其整个生命周期中以电子方式存储。^[18]新西兰国家档案馆 2017年10月发布《授权仅以电子形式保存公共文件》政策，全面批准公共机构仅保留电子形式的文件，除了部分对民族或文化具有重要独特性价值的和1946年以前生成的文件。^[19]上述国家的共同点是以国家政策坚定不移地推进电子文件的电子化管理，对各国的管理实践发挥了强有力的引领作用。我国最近国家层面的政策口径是《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提出的电子档案单套制、单轨制管理试点，以及《机关档案管理规定》中提出的不具有永久保存价值电子文件可以仅以电子形式归档，这两项政策向电子化管理前进了一步，但与前述国家相比还有明显差距。

4.3 管理与技术，在操作层保证单轨制电子文件管理落地实施，实现数字连续性

单轨制电子文件管理有很多要求，其中最为基础和关键的一个条件是全程连贯一致的电子化规范管理。单轨制之“轨”是指无纸管理的全流程，任何一个阶段的缺位和“脱轨”都会使单轨制流于失败。纸质文件时代分段管理的思想和体制无法支撑电子文件的全程协调联通，文件连续体理论正是对电子文件管理全程化要求的理论引导和回应。目前世界各国有关电子文件全程管理的措施大致可以归结为三个方面，一是通过以系统功能需求为代表的技术标准加以规范，例如，有关ERMS需求规范的美国标准《电子文件管理软件应用系统设计标准》（DoD5015.2-STD），欧盟标准《电子文件管理通用需求》（MoReq 系列），国际标准《电子办公环境中的文件管理原则与功能需求规范》（ISO16175系列）在国际上广为认可，我国国家标准《电子文件管理通用功能要求》（GB/T29194—2012）在国内ERMS建设中发挥了积极作用，此外有关电子文件办理、长期保存、系统实施等方面的标准对于全流程管理规范化与科学化均有所推动。二是通过不同阶段电子文件管理系统功能对接保证电子文件全程管理的无缝连接，规范联通。例如，美国国家档案馆的ERA包含了部分ERMS功能，通过移交协议促进国家档案馆与联邦机构电子文件的顺畅对接；韩国国家档案馆为所有中央政府机关提供统一的ERMS，规范了移交档案馆的数据包结构；我国杭州市档案馆通过电子文件管理中心为市属机构统一提供ERMS，规范机构电子文件管理，并为档案馆接收打下良好的基础。《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》规定，行政机关一般应通过本级国家综合档案馆电子文件统一平台，对浙江政务服务网办结的电子文件进行归档移交和集中管理。行政机关自行开发的电子文件归档管理系统，功能需求应符合同级档案行政主管部门的标准规范，并做好与本级国家综合档案馆电子文件统一平台的技术对接。三是通过各种制度和管理活动沟通全程，推进联通。如美国国家档案馆为落实2022年禁收非电子文件的决定，向有关联邦机构提供方法指导，并与美国总务管理局合作，为需要解决方案的联邦机构和可以提供解决方案的私营供应商牵线搭桥，以保证文件转移到国家档案馆时保持合规状态。^[20]澳大利亚、新西兰、英国等多国推行的数字连续性计划与行动，从制度上打造全程贯通的管理链条。^[21]我国国电联办、国家档案局和一些地区和行业的档案主管机构对各级机构开展电子文件管理的业务指导等。这些措施的核心意图都在于确保全流程电子文件管理的合规与连续贯通，值得我国在推进单轨制电子文件管理中借鉴和坚持。

要不要在全国范围走文件、档案无纸化道路，需要国家层面的明确表达，即使暂时提不出确定的时间表，也要提出确定的方向、目标和方针，作为全国电子文件管理战略的定盘星和指南针，引导全国文件、档案管理者丢掉犹疑观望，坚定向单轨制管理靠近，跟上全国信息化进程，成为其中的积极活跃要素。据此可以规范和指导地方、行业的文档管理政策与制度，实现电子文件的上下互通和左右互认。纵横两个维度的打通可以消除各机构推行单轨制电子文件运行和管理的很多实质性障碍，而这两个打通有赖于国家的权威引导和明确信号。

5.2 我们需要全面部署电子文件管理和长期保存系统

可以说，没有功能齐备的管理系统就没有电子文件管理，就无法摆脱纸质文件的跟随和羁绊，单轨制电子文件管理便无从谈起。据悉，2015年美国所有联邦机构均部署了电子文件文件管理系统，全面采用电子方式管理公务电子邮件[22]，国家档案馆历经20年的电子文件档案馆项目（ERA）已投入使用多年并进入二期研发，其他电子文件管理先进国家无一例外均大面积部署了机构电子文件管理系统和档案馆的长期保存系统。我国没有准确统计，据了解，功能齐备的ERMS和针对电子文件长期保存的规范系统均不多见，很多机构尚以计算机辅助管理系统为主，一些数字档案馆系统的主要功能是管理数字化档案，而不具备对原生电子文件实行在线接收管理和开发利用的能力，各类系统功能的规范力度也远不及标准要求。从中央到地方的一些机构和档案馆甚至尚未启动部署系统的基本需求研究。系统就是管理方式，只有部署了电子文件管理和长期保存系统，才能启动文件档案管理的全方位变革，使真正的电子文件管理成为可能。

5.3 我们需要电子文件管理的全套理论技术方法和一批专业人才

单轨制电子文件管理不是纸质文件管理的电子化翻版，非人工识读信号、系统生存和网络传输等与传统文件截然不同的特点对传统管理体系和方法的改变巨大甚至具有颠覆性，而且这种改变处于不断的迭代升级中。美国在《政府文件管理指令》中提出了电子文件管理全流程的多种管理制度和实施计划，为了贯彻公务邮件管理办法Capstone开展了面向联邦机构的一对一指导培训，国家认定的文件、档案两个专业资格系列提升了管理人员的从业门槛，其他国家在这些方面也多有新举措。我国在电子文件管理标准方面的努力比较突出，已先后出台相关国家标准30余项，覆盖了电子文件管理的各个方面，各级政府、各行业主管机关发布的行政规章、文件档案部门的业务规范，以及各种电子文件管理的试点示范项目也取得了不错的效果。但是总体来说，专业能力不足，管理方法落后，管理技术缺位等不懂、不会、不行的情况还十分普遍和严重，成为很多机构和档案馆电子文件管理启动难、进展慢的直接原因。

5.4 我们需要适应电子文件管理的全新观念

文件管理的数字转型必然伴随观念更新，老思想老观念无法走进新体系新时代。推进单轨制电子文件管理，至少要在观念上解决如下问题：一是认清趋势。如一句流行语所言，“永远不要和趋势做对”，一旦确认单轨制电子文件管理是发展趋势，就知道该往那个方向努力了。墨守成规，躺在纸质文件的老窝里不看趋势的人，不可能阻止趋势的临近，只能被趋势抛得更远。二是树立信任。有句老话“信任是金”，对电子文件的态度很大程度来自是否信任它的身份、效力和价值。电子文件管理先进国家、地区和机构的所有探索都是以信任电子文件为基础的，我国还有相当一部分人对电子文件满腹怀疑、担心和惧怕，最终缩回传统管理体系中求保险。然而怀疑只是挡住了我们探索的脚步，却挡不住信息化进程中电子文件带来的更多挑战和风险。三是接受新知。人们常说“知识就是力量”，电子文件及其管理的发展一路携带着新的知识和技术，从元数据、备份、迁移、电子签名、数字封装到云存储、时间戳、区块链，人类保障电子文件“四性”的能力越来越强大，一些人的担心、害怕、躲避是缘于对电子文件的陌生和无知，然而越是躲避距离越大，隔膜越深，我们所从事的文件、档案管理和我们自己就越发跟不上时代的节奏。其实，不同角色、不同基础、不同年龄的人可以不同方式、不同程度地接受新知识新技术，重要的是理解新知识新技术赋予文件管理的新规则和新能力，以积极的态度让文件、档案管理与现代科技共舞。

在人类义无反顾地走向数字生存的道路上，用数字方式完整地保留并强化文件、档案功能是一场没有选择的战役，用电子方式管理文件、档案的单轨制渐行渐近也就是一种历史的必然了。