研究员成果 l 章燕华等国外政府数字化转型战略研究及启示

电子政务,2020(11)
章燕华,王力平

关键词：数字化转型；数字政府；政府数字化；整体政府；数据驱动

摘要：数字技术变革与创新驱动全球数字化转型，推进政府数字化转型成为发达国家共同的战略选择。通过分析英、澳、美、加四国政府数字化转型相关战略文本并追踪转型实践进展,从愿景目标、问题挑战、任务举措三方面研究发达国家的政府数字化转型战略。研究发现,国外政府数字化转型战略的提出表明数字政府建设进入“深水区”，在认知与战略、数据与服务、能力与保障等方面面临着新挑战；各国战略内容总体上“大同小异”；国外战略在数字化项目投资评估与采购改革，数字服务等关键基础标准与绩效指标建立，隐私保护准则制定及嵌入服务与数据治理全过程，鼓励政府数据开放，提升公务员数字能力等方面为我国提供了有益经验。

往期推文中，我们为大家推出了多个主题的中心研究员成果（公众号主页菜单栏“学术动态-研究员成果”中可查看）。接下来，我们将为大家推出一个新专题——“数字政府/政府数据管理”系列，相关成果有以下4篇：

章燕华等《国外政府数字化转型战略研究及启示》（本文）
周文泓等《我国政府开放数据资源建设进展、问题与对策研究》
毕建新等《在线政务服务视角的电子文件管理对策研究——基于<国务院关于在线政务服务的若干规定>的分析》
梁绍红等《<浙江省党政机关电子公文归档与电子档案管理暂行办法>解读》

本期分享的第一篇论文来自章燕华等《国外政府数字化转型战略研究及启示》

研究员简介

章燕华，女，博士，浙江大学公共管理学院信息资源管理系副教授，浙江大学信息资源管理研究所副所长，浙江省之江青年学者，中国人民大学电子文件管理研究中心研究员。

国外政府数字化转型战略研究及启示

章燕华^1,2王力平³

（1. 浙江大学公共管理学院；2. 中国人民大学电子文件管理研究中心；3. 中共浙江省委党校）

摘要：数字技术变革与创新驱动全球数字化转型，推进政府数字化转型成为发达国家共同的战略选择。通过分析英、澳、美、加四国政府数字化转型相关战略文本并追踪转型实践进展,从愿景目标、问题挑战、任务举措三方面研究发达国家的政府数字化转型战略。研究发现,国外政府数字化转型战略的提出表明数字政府建设进入“深水区”，在认知与战略、数据与服务、能力与保障等方面面临着新挑战；各国战略内容总体上“大同小异”；国外战略在数字化项目投资评估与采购改革，数字服务等关键基础标准与绩效指标建立，隐私保护准则制定及嵌入服务与数据治理全过程，鼓励政府数据开放，提升公务员数字能力等方面为我国提供了有益经验。

关键词：数字化转型；数字政府；政府数字化；整体政府；数据驱动

引文格式：章燕华,王力平.国外政府数字化转型战略研究及启示[J].电子政务,2020(11):14-22.中图分类号：D035

引言

数字技术变革与创新驱动并加速全球数字化转型（digital transformation），数字化成为经济社会发展的新要素、新动能和新制高点。有研究表明，数字化程度每提高10%，人均GDP会增长0.5%-0.62%，预计2020年数字技能和技术应用将使全球经济累计增加2万亿美元，到2025年全球经济总值一半来自数字经济^[1]。据麦肯锡预测，在现有技术下，政府通过数字化转型每年可在全球产生超过1万亿美元的价值^[2]。当前，推进政府数字化转型成为发达国家实现政府治理现代化、提升经济发展水平、增强公民参与度与社会创新力的共同战略选择。从国际上来看，面对技术创新与政府改革浪潮，许多国家相继出台并实施了以ICT（或数据）驱动政府转型与创新的综合战略，如英国《政府转型战略（2017-2020）》（2017），美国《数字政府战略》（2012）、《联邦数据战略2020年行动计划》（2019），澳大利亚《数字化转型战略2018-2025》（2018），加拿大《数字加拿大150（2.0版）》（2015）、《服务与数字政策》（2020）和《服务与数字指令》（2020）等，以应对过去数字政府建设中面临的基础设施、业务流程、领导战略、人才征召等方面的新挑战。从我国来看，近年来以数字技术支撑政府改革的中央顶层设计与地方试点实践正紧密结合、密集推进。典型的如深化“放管服”改革背景下的“互联网+政务服务”，通过政府业务流程重组与数据共享，大力发展基于一体化在线政务服务平台的“一网通办”。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019）指出，要加快全国一体化政务服务平台建设，建立健全运用技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，加强数据有序共享及依法保护个人信息，为我国未来政府数字化治理发展指明方向和提出要求。与此同时，我国许多地方政府，如浙江、广东、江苏、上海等地，正从发展“互联网+政务服务”向政府数字化转型进阶，开启了政府对自身施政理念、方式流程、手段工具等进行全局性、系统性、根本性重塑，以数字技术和数据全方位赋能政府治理现代化的新阶段^[3]。发达国家制定并实施的政府数字化转型战略揭示了全球新兴技术发展、快速增长的数据量和更智能的洞察方式、政府改革浪潮等新形势下各国利用ICT赋能政府转型的新蓝图及新动向。英国、澳大利亚、美国、加拿大四个发达国家在经济社会发展、政府改革创新、数字技术运用等方面总体水平相当，且数字政府建设均处于全球前列，其制定的相关战略总体上能够代表和体现当今全球政府数字化转型顶层设计的最高水平和发展方向，因而具备重要的对标参考和研究价值。全面分析四国的相关战略并合理借鉴其经验，是谋划新形势下我国政府数字化转型，为深化数字政府建设指明可行路线图，推进政府治理体系与治理能力现代化的重要内容。

1 .国外政府数字化转型战略研究述评

对国外政府数字化转型战略研究包括转型整体战略以及文档信息管理数字化转型战略两大方向。张晓和鲍静在介绍英国《政府转型战略（2017-2020）》的出台背景、面临挑战和主要战略行动的基础上分析了英国转型战略的主要特点、发展趋势和基本经验，并对我国数字政府建设提出了政策建议^[4]。林梦瑶等将英国政府数字政府发展划分为“电子政务”和“数字服务”两大阶段，后者又被分为“数字政府战略”和“政府转型战略”两个子阶段，转型战略阶段简要介绍了战略所确立的转型核心理念、三大方向与五大目标^[5]。陈畴镛在回顾韩国数字政府发展历程的基础上，重点分析了韩国政府3.0战略架构和主要措施，并提出对浙江推进政府数字化转型的四方面建议^[6]。姚水琼和齐胤植在回顾美国从克林顿到特朗普四届政府的数字政府建设发展历程，总结了其六方面主要做法和四方面经验^[7]。此外，潘志安等根据各国数字政府战略或政府转型战略文本，分别简要地介绍了美国转型的四个基本原则、英国转型的五大目标及特点、澳大利亚转型的六方面要点，并按照国别以要点化方式提出对我国的启示^[8]。由此可见，国内学界对国外政府数字化转型整体战略研究始于2018年，研究成果数量较少，内容以引介某国转型战略内容基础上提出对我国启示为主，其中以介绍英国战略较为全面详细，而对其他国家的研究则不足。此外，尽管已有学者对多国转型战略同时进行研究，但是对战略内容分析的全面性和深入性仍不够，同时尚未对各国战略进行横向比较，未总结勾勒出作为数字政府建设新阶段的政府数字化转型的共性需求和普遍特征，未对我国借鉴国外战略的具体内容及侧重提出针对性建议。本文以英国、澳大利亚、美国、加拿大的政府数字化转型战略为研究对象，主要通过梳理总结四国战略文本^[9-12]，辅以对负责转型工作的政府机构网站(www.usds.gov, digital.canada.ca, www.dta.gov.au/）调研分析，从战略的愿景目标、问题挑战、任务举措三方面全面系统研究国外政府数字化转型战略，在此基础上总结国外战略的主要特点，特别是各国战略所揭示的推进数字化转型的共性要求，并就借鉴国外战略经验的具体内容提出建议。

2. 国外政府数字化转型的愿景目标

就政府数字化转型的愿景而言，英国提出“利用数字服务改变政府和公民的关系，打造世界上最具数字技能的公务员队伍”；美国提出“建设一个21世纪的数字政府，利用数字技术改变人民的生活”；澳大利亚提出“为了让所有澳大利亚人受益，到2025年建成世界领先的三大数字政府之一，能随时随地提供简单、个性化和可用的服务，以及满足公众共享所需的数据需求”；加使加拿大人能够更好、更轻松地在他们选择的设备和平台上获取政府信息和资源”。政府数字化转型的具体目标主要有：第一，公民可以随时随地在任何设备上获取高质量、无缝、个性化的政府数字信息和服务。美国将构建稳健的政府数字服务管理体系，使更多的美国人通过移动设备访问政府服务。加拿大将提供一个开源、即插即用、可从任何地方连接的开放平台，连接第三方服务提供商，实现公民通过智能手机、可穿戴设备、智能汽车、家用电器等连接到政府平台，访问政府或非政府的数字服务。第二，改变传统政府的组织结构和业务模式，为数字服务建立完善的治理结构。澳大利亚摒弃效率低、成本高和碎片化的操作方式，通过使用新兴技术，挑战公共服务的思维方式和流程，使政府适应数字时代的挑战。加拿大将集中精力通过改变政府部门的激励机制、流程和文化，使新的工作方式制度化，改善政府在数字时代提供服务的方式。第三，提升公务员数字能力，培育基于整体政府的数字文化。英国在政府数字服务机构（Government Digital Service，下简称GDS）下设数字学院，提供跨政府部门的技能培训，计划到2020年底为公务员创造更加适应数字化要求的工作环境。加拿大将通过内部创新和培训数字技能以更好地利用政府存量人才，同时吸引全国各地的数字化人才。第四，释放政府数据的潜力，实现政府决策数字化。英国提出要利用数据提高政府透明度，打通政府和私营部门数据共享壁垒。澳大利亚希望通过使用数据让政府在国防、公共安全、医疗保健和其他领域的大数据及其分析中受益，做出更明智、科学与创新性的决策。第五，实现以用户为中心的数字服务创新，更好地满足公民的需求和期望。如加拿大将改变在政府内部设计服务的传统，采用以用户为中心的方法设计和交付数字服务。澳大利亚提出覆盖公民从出生到死亡各个阶段“一件事”（life event）办理的无缝集成服务，同时向特定人群提供量身定制的个性化服务。

3 .国外政府数字化转型面临的挑战问题

识别政府数字化转型面临的关键挑战是制定转型策略和谋划具体行动的重要前提，各国当前面临的主要挑战可归纳为以下四方面。

3.1 政府对数字化转型认识不一致且缺乏整体战略

政府数字转型面临着社会诉求模糊化的问题，政府内部对数字化转型认识不一致，甚至存在着误区。如美国在奥巴马政府时期提出“数字政府”概念，配套推出了系列项目，并组建专门的数字服务机构和数字技术转型团队；而特朗普政府则有意通过推行公私合作模式（PPP）来推进美国数字政府发展，不同的治理观念导致政策难以充分衔接，在一定程度上放缓了美国数字政府发展的脚步。与此同时，公务员往往将数字化转型简单地看作IT驱动的传统线下流程向线上迁移，忽略其对政府业务流程重组、组织架构创新与文化变革的重要作用。此外，政府的官僚主义、固化思想导致其具有难以克服的组织惯性，要改变政府固有思维模式、创新业务流程、培育数字文化具有相当难度。缺乏基于整体政府的数字化顶层设计，在提供数字服务尤其是跨部门服务过程中存在重复投资、分工不明确甚至职能重叠等问题。如加拿大政府因缺乏统一战略，每个部门独立投资IT，不仅产生了巨额的财政支出（约60亿美元/年）^[13]，且各个部门未从公民角度而是专注于各自特定领域提供数字服务，阻碍了加拿大数字政府发展。澳大利亚政府在推出《2025数字化转型战略》之前同样缺乏整体战略，各个部门仅专注于本部门特定的数字服务提供。

3.2 政府部门间数据壁垒及信息安全问题依然突出

受到信息安全和公民隐私保护等因素的制约，各国政府部门间数据壁垒依然存在，数据共享推进缓慢。加拿大虽提出了联邦政府数据战略，但并未对数据实施连贯一致的治理；中央、省和市等各级政府部门单独向公民收集数据，导致数据冗余、无法共享数据和服务、数据缺乏安全保障等问题。在英国，政府数据通常仅在收集它的机构内使用，而陈旧的信息系统阻碍了信息共享，政府数据存在重复获取和冗余的情况，以至于许多民众认为数字化转型中政府没有以合法、合规、合理的方式获取和使用数据。如2018年10月，美国与HealthCare.gov交互的政府信息系统曾发生黑客攻击行为，导致大约7.5万人的敏感个人数据遭到泄露^[14]。澳大利亚国家能力自评调查显示，90%接受调查的政府部门都经历过网络安全威胁，其中有些部门每天遭受的网络攻击多达数百次^[15]。

3.3 跨部门跨终端服务不容乐观，数字政府效益未充分体现

目前，各国政府提供的数字服务主要还是基于单个部门，基于部门间业务协同提供的数字服务较少，民众端、政府端均未实现真正的、完全的数字化转型。毕马威调查显示，许多公众认为政府服务未能充分解决民众诉求，48%的民众对政府业务数字化并不满意，部分受访者希望政府能提供远程医疗服务、卫生系统、财务系统等更多的数字服务^[16]。澳大利亚则面临着老旧软硬件设施的遗留问题，44％的政府主要系统和应用已使用十年以上，53％的政府计算机已过使用期限，这意味着需要更长的响应时间和服务延迟^[15]。此外，实施数字化战略一般被认为能够满足民众需求和大幅度降低政府成本，然而现实是政府数字化转型的效益难以评估，效果也未达到预期。如英国曾严密测算过实施数字战略每年预计可为政府节省17-18亿英镑，但从实施结果来看，有十余项政府数字示范服务成本超过收益，数字服务既没有满足用户需求也未降低政府成本^[4]。

3.4 政府部门数字人才匮乏及公务员数字能力不足

大多数政府部门仍将IT视为政府数字化转型的关键，忽视了公务员数字技能的培养，很大程度上导致了政府内部IT治理薄弱。过分依赖项目外包，不仅有碍于政府对公众数字需求的及时了解和反馈，而且高额的财政支出增加了数字化转型的成本。毕马威调查显示，超过50%受访者对第三方机构是否具备充分的流程、技术、战略和技能来解决数字化转型没有信心^[16]。德勤指出，政府数字化转型的关键障碍并非源自于技术或市场，而是缺乏足够的数字化人才以支持政府未来战略的需要，目前92%的机构没有合理的组织架构以保障其在数字化环境中运行，特别是缺乏卓越的数字化领导者^[17]。因此，在日益激烈的人力资源竞争市场上，政府如何招聘、保留和利用顶级数字人才和相关技术专家，缩小不同部门间公务员数字能力的差距，实现数字化转型的协同并进成为重要挑战。

4 .国外政府数字化转型的任务举措

一般来说，数字化转型工作主要集中于服务、流程、决策和数据共享四项能力，而关键影响因素包括机构战略，治理和组织，领导力、人才和文化，技术等方面^[2]。围绕上述能力和影响因素，各国推进政府数字化转型的主要任务与举措归纳有以下六方面。

4.1 打造基于整体政府的统一数字平台，提供跨部门服务

建立跨政府平台和实现跨政府服务是政府数字化转型的发展方向，未来政府需要从各部门独立平台向共享平台转变。英国将GOV.UK网站作为政府各部门信息和服务的统一入口，为个人、企业和政府部门提供便捷、高效的跨部门服务，甚至包括第三方、地方政府和外包服务，包括统一的数字平台设计系统（GOV.UK Design System）、数字平台通知系统（GOV.UK Notify）、数字平台支付系统（GOV.UK Pay）、数字平台网站托管（GOV.UK PaaS）等；构建共享组件和平台，扩展功能范围并集成更多服务。美国采取一系列措施以实现建设共享平台的目标，包括建立整个政府范围的移动设备管理平台，以实现监控、管理、安全性和设备同步的要求；开发模型以便安全、快速地将商业移动应用程序应用到政府环境中；启动共享移动应用程序开发计划，提供开发测试环境，以简化应用程序交付，促进代码共享。澳大利亚建设集成政府数字服务和应用程序的综合数字服务云平台（cloud.gov.au），使政府更易于发布、监控和发展面向用户的数字服务，目前该平台上运行了包括数字市场（digital marketplace）、绩效仪表盘（performance dashboard）和政府门户网站媒体发布服务等。此外，将建设面向整个联邦政府的统一数字文件平台（Australian Government Digital Records Platform），以便政府和公众能够轻松查找、管理和共享不同部门的文件与信息。

4.2 推进政府数据共享和开放，挖掘和释放数据潜在价值

政府掌握的海量数据被视为重要资产，通过数据共享可实现跨部门服务，而数据开放则有利于数据创新和数据价值释放。英国《数字经济法案》中的数据共享条款消除了社会组织利用政府数据的障碍；建立国家级数据基础设施登记注册制度，确保数据基础设施运行安全可靠；改变政府数据存储和管理方式，尽可能地开放政府数据，并通过使用API数据接口在政府内部和外部打通数据共享渠道；建立数据咨询委员会并任命政府首席数据官，负责管理和协调政府数据的使用。自2008年以来，英国税务局通过使用数字工具链接来自30个来源、超过10亿个数据项，额外增加30亿英镑的税收收入^[2]。美国将开放政府数据作为数字战略的重要组成部分，发布《开放数据政策》和建立开放数据网站（data.gov），增加社会对有价值政府数据的访问；通过提供专家资源和其他支持以开发API并发掘有价值的数据，使开发人员、企业家和其他用户能够利用政府数据。加拿大重新修订了《信息获取法》，以便个人和第三方机构能够轻松地访问政府数据；成立总体架构审查委员会，审核新项目是否默认接受数据共享及其他相关问题。澳大利亚政府认为数据是一种战略性国家资源，对于促进经济增长、改善服务提供和改善政策成果具有重要价值，为了更好地利用数据及实现数据收益最大化，设立国家数据专员（National Data Commissioner）负责公共部门数据的立法；建立了澳大利亚数据集成合作伙伴关系（the data integration partnership for Australia），关联跨政府机构的公共部门数据以提供更广范围、更深层次的数据利用；成立澳大利亚数据和数字化理事会（The Australian Data and Digital Council）协调并推动全国范围内数据和数字服务领域的跨联邦、州政府合作。

4.3 建立数字服务标准和关键绩效指标，不断提升数字服务质量

制定数字服务标准作为衡量服务合理性和质量的重要指标，为数字服务的绩效评估和改进提供依据。英国GDS发布了包含18项衡量指标的数字服务标准，标准强调关注用户需求、使用敏捷方法、开源和开放标准、性能测量和测试等四方面内容。同时，确定数字服务的关键绩效指标（KPI），包括每笔业务成本、用户满意度、完成率、数字服务接受率等四项，用于定期评估英国政府所有在线服务。澳大利亚政府数字化转型局（Digital Transformation Agency，下简称DTA）制定了包含了解用户需求、使用开放标准和通用平台、使用响应式方法和通用设计模式、构建多学科团队等13项衡量数字服务的原则标准；采用了与英国相同的KPI用于评估数字服务。加拿大制定了包括道德准则、敏捷开发、安全与隐私保障、开放标准等10项内容的服务标准，构成了政府向敏捷、开放和以用户为中心转变的基础。美国数字服务机构（United States Digital Service，下简称USDS）制定了专门的数字服务手册以增加政府数字项目的成功率；为了实现数据驱动的决策，在所有的政府网站上使用统一的用户满意度测评工具。

4.4 全面嵌入隐私保护需求，强化网络安全

由于开放架构和新技术应用导致了设备和数据易受攻击，同时伴随着数据共享和开放的需求不断增强，各国政府在以新法规为基础更好地实现数据利用的同时，采取强有力的技术措施保护隐私和提高网络安全性。特别是为了规范数据使用，制定了一系列的隐私保护准则，全面嵌入政府数字服务与数据治理之中。美国的主要措施包括：一是国土安全部、国防部、国家标准与技术研究院合作，制定政府移动和无线安全基线标准，支持移动和无线安全评估、授权和持续监控。二是联邦政府定期审查现有标准和指南，以确保能够适应快速变化的新技术环境；联邦CIO委员会的隐私委员会、国家标准与技术研究院、国家档案与文件管理署合作制定《数字隐私控制标准化实施指南》，为公务员提供关于最新技术和解决方案选择、数字隐私（如数据收集和个人通知）、文件保留和安全等方面的指导。三是确保有具体的保护措施以防止不正当地收集、保留、使用或披露敏感数据。澳大利亚数字化转型战略指出，当前隐私和安全在政府开展的所有工作中处于中心地位，因此增强数据利用中的信任与透明度至关重要，采取的主要措施包括：一是计划将网络安全、隐私保护需求嵌入到所有级别的系统体系架构、软件和应用程序、公共访问终端之中。二是制定公共服务隐私治理准则，列出政府部门为遵守隐私原则必须采取的具体要求和实际步骤，要求对“高度隐私风险”项目进行隐私影响评估，并将结果作为能否实施该项目的依据。三为确保用户身份和隐私得到保护，政府提供一个由可信数字身份框架管理的联合模型，引入身份提供商，保证服务提供者无法识别任何用户信息，身份提供商无法掌握用户访问服务内容，从而实现信息交换的双盲。

4.5 推出数字技能提升计划，培养政府数字化转型人才

为适应政府数字化转型中组织、业务、文化与技能的变革，各国政府推出了一系列数字技能提升计划。英国的主要措施包括：一是在政府中培养数字、数据和技术（DDaT）专业人才，通过数字学院为专业人士提供学习与发展机会，通过数据科学校园和数据科学加速器培训计划建设政府数据能力。二是加强与其他非政府组织、企业的交流合作，确保数字技术融入各个行业，让数字专家了解政府；同时确保政府领导拥有相关的培训和经验，能有效地管理数字项目和组织。澳大利亚的主要措施包括：一是DTA与澳大利亚公共服务委员会共同推出“构建数字能力项目”（Building Digital Capability Program），包括吸引数字人才加入公共部门、建立明确的职业发展道路、帮助管理者创建数字团队、激励领导者采用有远见的方法来创建数字服务等。二是组织数字实践社区和研讨会，将政府工作人员聚集起来分享想法、交流工作、解决问题并探索最佳实践，内容涉及服务设计、用户研究、项目管理和内容设计等。三是推出ICT入门项目，针对不同群体提供不同层次的培训。

4.6 聚焦数字服务创新，建立负责政府数字化转型的专门机构

为保障数字化转型战略的推进，许多国家成立了聚焦于数字服务创新的实验室、转型小组、孵化器等新机构，其中“转型小组”“数字服务机构”较普遍，通常是由来自企业界的一流科技人才组成的团队，目标是为政府设计全新的（数字）公共服务方案。2011年，英国政府在内阁办公室下设立政府数字服务机构（GDS），负责推动政府数字化转型。近年来，GDS在英国政府的管理IT支出、改革IT采购系统、建立数字服务评估标准等方面发挥着核心作用。美国数字服务机构（USDS）和技术转型服务团队（18F）是美国近年来推进政府数字化转型的重要力量。前者是美国白宫在2014年组建的新部门，负责向联邦机构提供咨询服务及技术，改进和简化政府数字基础设施，它在美国医疗保健、移民、退伍军人服务、学生贷款和小企业发展等领域提供重要服务；后者隶属于美国总务管理局（GSA），职责是帮助改变联邦政府IT工作并优化面向公众的数字服务，两大机构在政府数字化转型方面有深入的合作关系。2015年，澳大利亚成立数字化转型办公室（Digital Transformation Office），2016年升格为数字化转型局（DTA），主要职责是帮助政府实现数字化转型，工作内容包括以数字方式提供政府服务、开发和协调数字服务、关注用户在数字服务方面的需求、对政府IT议程进行统一的指导和监督等。借鉴美国和英国经验，加拿大成立了加拿大数字服务机构（Canada Digital Service），职责是改善面向公众的服务，特别是推进具有重大影响的服务，工作内容包括根据实践经验和全球最佳实践为联邦政府提供数字服务的解决方案，使用敏捷开发方法和成熟技术为政府数字服务设计与制作原型，帮助公务员在用户研究、设计和数据科学等领域提高技能等。

5. 国外政府数字化转型战略的主要特点与启示

5.1 发达国家数字政府建设进入“深水区”

回顾政府运用技术的整个历程可以发现，数字政府建设已经从过去单纯的技术运用（从手工到电子的效率提升）、基于部门的数字服务提供（从线下到线上的服务优化），发展到当前基于整体政府的数字化履职改革阶段（走向全数字化环境下部门协同的政府数字化转型）。发达国家普遍制定并实施政府数字化转型战略表明，数字政府建设的重心正从“数字化”向“变革政府”转变，即进入到对政府固有的理念文化、组织架构、业务流程、制度标准、人员能力等深层次要素进行改革的“深水区”阶段。这个阶段与过去政府对技术的适应性应用不同（技术运用的增量改革），技术反过来倒逼政府刀刃向内的改革以顺应技术快速迭代更新、持续改进政府绩效与提升公众满意度的需求（技术运用的存量改革）。相比于前两个阶段的数字政府建设，政府数字化转型阶段要求打破既有政府科层制惯性，逐步形成“利用技术赋能、以用户为中心、数据驱动整体治理/服务”的路径，因而推进和实现的难度将会明显增加。在这一阶段，各国普遍面临以下三个层面九方面的主要挑战，未来政府数字化转型的实践探索将着重围绕解决这些“痛点”而展开。一是在认知与战略层面，政府内部对数字化转型认识仍存在较大分歧和误区；缺乏基于整体政府的统一数字化战略。二是在服务与数据层面，政府部门间数据壁垒依然突出，缺乏整体、一致的数据治理机制、平台和操作；跨部门跨终端数字服务依然不足；数字技术潜力以及数字政府效益未得到充分体现。三是在能力与保障层面，政府内的数字文化尚未形成；数字基础设施陈旧和不足；数字人才匮乏和公务员数字能力不足；隐私保护和信息安全面临巨大风险等。

5.2 战略上初步确立政府数字化转型的基本框架

四国的政府数字化转型战略总体上“大同小异”，“同”主要体现在各国初步确立了政府数字化转型的基本框架，其核心内容包括：第一，确立了以“优化政府数字服务以造福国民和改善政民关系”为愿景目标，“实现以用户为中心的数字服务创新”为主要任务，“重组政府业务与机构”“加强数据治理”“培育数字能力与数字文化”为基本保障的政府数字化转型实施路径。第二，明确了数字基础设施与平台、关键项目、数据治理、政策标准、隐私与安全、治理结构、数字能力与数字文化等政府数字化转型的基本要素。第三，基于上述实施路径及基本要素，提出了推进政府数字化转型的关键行动，包括：①打造基于整体政府的统一数字平台，以实现跨部门跨终端数字服务；②加强数据整体治理，推进政府数据内部共享和对外开放，为跨政府甚至连通外部的数字服务奠定基础；③建立数字服务标准和关键绩效指标以评估和不断优化服务；④高度重视隐私保护和信息安全，制定政府隐私准则并全面嵌入数字服务与数据管理全过程，从技术方面予以保障；⑤通过各种机制吸引数字人才参与政府数字化转型，全面提升领导和公务员的数字能力；⑥建立有别于传统负责政府ICT和数字政府建设而是聚焦数字服务创新的专门机构，负责推进政府数字化转型。未来政府数字化转型将以“一体化协同/整体政府”“数据驱动/数智”“能力建设”为着力点和方向。“异”主要体现在各国政府数字化转型战略的成熟度和任务侧重有所不同，这与各国政府对数字化转型的认知及近年来数字政府建设发展水平的不同密切相关。从战略成熟度来说，全球范围内英国战略最为系统、完备和成熟，成为全球标杆；澳大利亚是英国的追随者，其数字化转型思想萌芽较早且相关战略政策连续性强，但在推进力度和实践成果方面略逊于英国；加拿大、美国的战略则相对缺乏系统性，数字化转型更多是实践层面的探索与发展，近年来在顶层设计及其引领实践探索方面所发挥的作用均不如英、澳。从战略的任务侧重来说，英国以建设平台为基础推进政府数字化转型，目前将实现跨政府部门协作和提供无缝服务、加强数字能力建设为主要任务；美国则更强调发挥企业和商业实践在改善政府服务创新中的作用，相对于21世纪初及之前的数字政府建设，政府的角色和作用明显弱化，对利用先进技术方案和网络/信息安全更为关注；加拿大重视通过建立通用开放平台整合并提供给公众所有服务（含商业服务），但总体来说在四国实践探索中相对落后。

5.3 对我国推进政府数字化转型提供的经验启示

由于国情不同，我国与西方发达国家在政府数字化转型的顶层设计及实践探索方面存在着差异，而当前我国某些地方政府的数字化转型先行探索已走在了发达国家前面。然而，随着转型实践从个别试点省份、城市或特定业务领域逐步向全国、全域铺开，将会面临诸多新挑战，国外战略可为我国全面推进政府数字化转型提供经验借鉴。就政府数字化转型的整体战略借鉴而言，英国战略为我国提供了较好的对标与参考对象，特别是对信息化基础较好、正面临从局部“互联网+政务服务”向整体政府数字化转型发展的地区，提供了一个关于如何实现政府数字化转型的整体框架。21世纪初英国数字政府建设在发达国家中并不突出，十余年之内成为世界领先水平，其数字政府建设由弱变强的发展历程，数字技术赋能政府改革的路径，以及数字经济、数字政府与数字社会协同发展的顶层设计值得关注。就政府数字化转型的具体措施借鉴而言，结合我国当前数字政府推进中的“痛点”，可重点关注以下方面：第一，政府数字化转型中ICT项目或数字服务的有效投资和集约化管理，尤其是在后疫情时代经济下行压力增大和公共预算大幅削减的新形势下。具体经验包括：①数字化项目投资中重视“成本-收益”分析（事先评估）和基于关键绩效指标的评价与用户反馈（事后评估），在此基础上审慎作出数字化项目是否实施以及优先级的决策。②推进ICT采购改革，利用数字技术强化对采购的指导和监督，实现采购管理的数字化转型，降低各部门分头决策的成本和其他风险。③在技术方案选择上，充分发挥建设统一数字基础设施的作用，建立各类共享池实现政府部门模型、代码、应用的共享，避免重复开发和浪费。第二，建立数据治理、数字服务与（数字）信息管理等方面的一整套基础标准或最佳实践指南。四国均制定了数字服务标准且基本原则与内容相近；澳大利亚政府（数字）信息管理从“向数字化过渡（digital transition）”“数字连续性（digital continuity）”到“数字化转型（digital transformation）”的政策/战略，其理念的先进性与政策的连续性值得关注和借鉴。第三，数字服务中更加重视隐私保护，增进透明度与信任，以更好地推进政府数字化转型与促进数字经济发展。①强调公民对自己数据拥有控制权，了解政府如何使用他们的数据且按需提供数据服务；②政府制定隐私保护准则（新法规政策）并强制嵌入到数字服务与数据治理的全过程；③利用新技术等方法强有力保障隐私。第四，加快推进政府数据开放，从法律政策完善、体制机制变革、技术应用创新等各方面扫清障碍和创造有利条件，鼓励利用政府数据进行创新，释放数据红利。第五，制定多方参与、线上线下结合、形式多样、面向不同群体的政府数字能力提升计划，确保各级政府领导与公务员具备数字领导力和相关的数字能力，营造数字文化氛围，持续推进政府数字化转型。

原文载《电子政务》2020年第11期，已获杂志及作者授权。

注释与参考文献

[1]经祎. 数字经济合作大有可为[N]. 经济日报，2018-11-30(4).

[2]Corydon B, Ganesan V, Lundqvist M. Digital by default: A guide to transforming government[EB/OL]. [2020-03-01]. https://www.mckinsey.com/industries/public-sector/our-insights/transforming-government-through-digitization.

[3]浙江省政府办公厅. 浙江省人民政府关于印发浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案[EB/OL]. [2020-03-01]. http://www.zj.gov.cn/art/2019/1/4/art_12460_299566.html.

[4]张晓，鲍静. 数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示[J]. 中国行政管理，2018(03): 27-32.

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[14]黑客视界. 美国政府网站HealthCare.gov被黑，致7.5万人敏感信息泄露[EB/OL]. [2020-03-01]. https://dy.163.com/article/DUNAJM640511QOAF.html;NTESwebSI=BC185308B5F69DA4EA5009AECDB0A150.hz-subscribe-web-docker-cm-online-rpqqn-8gfzd-di16l-6785982ldmk-8081.

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[16]KPMG. Digital transformation in the public sector[EB/OL]. [2020-03-01]. https://institutes.kpmg.us/government/articles/2019/public-sector-modernization.html.

[17]华为，德勤. 数字化技术加速人才转型[EB/OL]. [2020-05-29]. https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/cn/Documents/strategy/deloitte-cn-consulting-digital-technology-accelerates-talent-transformation-zh-171229.pdf.

学生研究员学习感悟

尹鑫：本文聚焦于主要发达国家的政府数字化转型战略文本与实践进展，揭示了在发达国家政府数字化转型进入“深水区”的背景下，通过实施ICT驱动政府转型与创新的综合战略，实现高质、稳健、无缝、透明等目标，并识别出整体战略缺乏、数据壁垒及安全问题突出、效益提升难、数字人才缺乏等问题，分析了国外促进整体政府建设、打造统一平台、挖掘数据潜在价值、建立服务标准和绩效指标、嵌入隐私保护需求、培养专门人才、建立专门机构等方面的经验。

本文通过形成对各国政府数字化转型历史背景的认知，加深了读者对于相关国家政府数字化转型过程中出现问题形成原因及成功经验背后作用机制的思考。美国数字政府建设起步早、发展快，通过技术创新和制度改革，不断克服多元文化与移民文化带来的治理复杂的问题，其建设历程自20世纪80年代起经历了国家信息基础设施行动时期、以公民为中心的电子政务战略时期、开放的数字政府计划时期、数字政府现代化形成法案时期的发展，对于提升政府形象、增强政府与公民的互动起到了重要作用。英国于1994年以中央政府网站“OPEN.GOV.UK”的建设开启了持续性电子政务建设，在电子政务发展和公众电子参与两个方面在全球处于领先地位，并逐渐从电子政务建设向数字服务建设转型发展，英国政府在遵循内阁集中领导的治理体制下，整合政府部门、学界、产业界、用户共同参与通过形成数字化转型推进机制、提升政府部门负责人的数字素养、广泛吸纳社会力量提供数字服务、实践“数字政府即平台”的发展理念。韩国政府自1979年启动数字政府建设，在注重高效政府和服务的政府主导理念和模式下，已成为全球数字政府建设最佳实践之一。新加坡数字政府建设自20世纪80年代以来经历信息技术普及、国家科技计划、电子政务行动计划、智慧国建设阶段，通过设立资讯信息管理局、首席信息官、政府首席咨询办公室三大权威机构，依托“智慧国2025”“超链接工程”“虚拟新加坡”等项目建设。由于国外在政治体制、政府角色、文化心理、立法倾向等方面存在差异，我国政府数字化转型建设在参考国外经验与问题的同时，需要基于中国现实国情和发展方位，积极推进政府数据的进一步开放，探索未来进一步虚拟化与拟合化的数字空间中，政府数据开放新型基础设施建设问题，减少数据孤岛、破除信息茧房；积极构建中国自主的政府数据治理法律体系，规制新技术环境下，政府数据开放中出现的来源多样化、主客体虚拟化、权属复杂化问题，推进我国政府数字化转型在智媒时代的新发展。

陈昱其：随着信息技术的迅猛发展，数字化已逐渐成为推动社会变革的中坚力量，并顺势影响着政府治理的时代转型与升级。日前，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，就主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面作出部署。这为数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，推进国家治理体系和治理能力现代化打上了一针“强心剂”，由此，深入研究与借鉴国外政府数字化转型的相关战略就显得尤为必要。

本文以英、澳、美、加四国政府数字化转型战略文本为基础进行分析，把四国政府的愿景（即“大同小异”的战略内容）抽象为具体的目标，指出目标的实现需要克服四大挑战：顶层战略认识欠妥、数字安全问题突出、效益体现不明显、人才能力不匹配。针对这些挑战，本文希望中国能跳脱出思维上的局限，就如何打造一体化政府服务平台、推进数据挖掘与共享、提升数字服务质量、强化数字网络安全、培养数字化转型人才、成立专门负责机构等六方面展开具体的任务统筹和布局，争取早日迈步进入政府数字化转型建设的“深水区”。

韩晴：全球数字化转型是数字技术变革下的必然趋势，积极推进政府数字化转型成为发达国家实现政府治理现代化、提升经济发展水平、增强公民参与度与社会创新力的共同战略选择。国外许多国家出台并实施了数字政府转型的综合战略，以应对转型过程的新挑战，我国也出台了相关政策，并在多地开展试点工作。基于此，本文通过分析英国、澳大利亚、美国、加拿大四个发达国家的相关战略，为我国政府数字化转型提供合理借鉴其经验。

发达国家普遍制定并实施政府数字化转型战略表明，数字政府建设的重心正从“数字化”向“变革政府”转变。各国已初步确立了政府数字化转型的基本框架，但由于各国政府对数字化转型的认知及近年来数字政府建设发展水平的不同，其战略的成熟度和任务侧重有所差异。因此，结合我国国情要做到：第一，有效投资和集约化管理；第二，建立基础标准或最佳实践指南；第三，重视隐私保护，增进透明度与信任；第四，加快推进政府数据开放，扫清障碍和创造有利条件，释放数据红利；第五，制定提升政府数字能力计划，持续推进政府数字化转型。

王灿：数字技术变革与创新正在驱动全球数字化转型，实现数字化转型、建设数字政府是构建国家治理体系和提升治理能力的关键举措。近年来，从国内来看，中国以数字技术支撑政府改革的中央顶层设计与地方试点实践正紧密结合、密集推进，进入以数字技术和数据全方位赋能政府治理现代化的新阶段；从国际来看，英、澳、美、加等多国相继出台并实施了以ICT（或数据）驱动政府转型与创新的综合战略，揭示了全球利用ICT赋能政府转型的新蓝图及新动向。

本文聚焦英、澳、美、加四国政府数字化转型相关战略文本及转型实践进展，从愿景目标、问题挑战、任务举措三方面研究发达国家的政府数字化转型战略。英、澳、美、加四国数字政府建设均处于全球前列，相关战略总体上能够代表和体现当今全球政府数字化转型顶层设计的最高水平和发展方向，因而具备重要的对标参考价值，其先进有效的任务举措能够为谋划新形势下我国政府数字化转型提供有益借鉴，其面临的问题挑战我们也可以尽量提前规避。发达国家的政府数字化转型尚且挑战重重，我们必须认识到这是一项任重道远的工作，要有打持久战的准备和攻坚克难的精神，努力让政府治理能力与治理体系现代化再上新台阶。