《<浙江省党政机关电子公文归档与电子档案管理暂行办法>解读》

梁绍红¹  高乐²

1. 浙江省档案局  2.浙江省档案馆

编者按：为规范浙江省党政机关电子公文归档与电子档案管理，确保电子档案真实、完整、可用和安全，根据《党政机关电子公文处理工作办法》《电子公文归档管理暂行办法》《机关档案管理规定》《电子文件归档与电子档案管理规范》《电子档案移交与接收办法》等规定，结合全省工作实际，省档案局制定了《浙江省党政机关电子公文归档与电子档案管理暂行办法》。《办法》适用于机关非涉密电子公文归档与电子档案保管、利用和移交等工作。《办法》的制定出台，对于加强全省党政机关非涉密电子公文归档与电子档案保管、利用和移交等工作，具有重要指导意义。

引文格式：梁绍红,高乐.《浙江省党政机关电子公文归档与电子档案管理暂行办法》解读[J].浙江档案,2019(12):11-13.

最近，浙江省档案局制定出台了《浙江省党政机关电子公文归档与电子档案管理暂行办法》（以下简称“《办法》”），对全省党政机关电子公文归档流程、归档要素、归档功能需求及技术实现路径、电子化单套归档的基本条件等提出具体要求。《办法》的制定出台，对于加强全省党政机关非涉密电子公文归档与电子档案保管、利用和移交等工作，具有重要指导意义。本文就《办法》制定出台的背景、特点和主要内容等进行解读，并就如何贯彻执行好《办法》提出建议。

今年4月，国务院颁布了《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号），其中第十二条规定：“除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”这条规定明确了行政机关政务服务活动中电子化单套归档与管理的路径，同时明确了电子档案的法律和行政效力。《党政机关电子公文处理工作办法》规定了电子公文的要素、电子公文系统及归档处理工作要求，明确了电子公文同纸质公文具有同等效力。从全省来看，随着“最多只跑一次”改革向部门间办事延伸，以及政府数字化转型深入推进，电子公文归档问题日益突出，迫切需要加强档案信息化建设的顶层设计，将档案信息化建设融入党政机关信息化建设总体要求，加快推进以电子化为主的归档模式，加强党政机关电子档案安全、规范、高效管理。此外，近年来国家相继出台了《电子文件归档与电子档案管理规范》《机关档案管理规定》《国家档案局关于修改<电子公文归档管理暂行办法>的决定》等多个在电子公文和电子档案管理工作领域具有重要意义的业务标准和政策文件。

在这样的背景下，2014年省档案局出台的《浙江省省直单位电子公文归档与电子档案管理暂行办法》已不能适应新的管理理念和要求，在实际执行中也发现了不少问题。为贯彻落实国家有关新规定、新要求，进一步加强电子公文归档与电子档案管理工作，省档案局结合全省实际制定了本《办法》。

《办法》共五章三十条。第一章“总则”，阐明了《办法》制定的依据、相关概念、适用范围、遵循的原则，其中第五条和第六条明确了机关公文办理部门、机关信息部门、机关档案部门、档案行政管理部门以及国家综合档案馆在电子公文归档、电子档案管理和移交接收中的职责分工。其中，《办法》明确了如下重要概念的定义：一是电子公文，《办法》所称的电子公文指以电子数字形式拟制、办理、管理的党政机关公文；二是电子档案，《办法》所称的电子档案专指归档后的电子公文；三是元数据，《办法》所称的元数据指描述电子公文和电子档案内容、结构、背景和管理过程的数据。《办法》要求，电子公文归档与电子档案管理过程中应遵循其形成和利用规律，坚持“统一管理、全程管理、准确规范、便于利用、安全可靠”原则。《办法》强调，机关应建立电子公文归档与电子档案管理制度，明确职责分工，切实做好电子公文归档与电子档案保管、利用和移交等工作；各级档案行政管理部门负责本行政区域内机关电子公文归档与电子档案管理工作的监督指导，负责对本级机关移交的重要电子档案进行接收和备份，并指导本级机关做好电子档案移交进馆工作。

第二章为“电子公文归档”，基于以电子化单套归档为主和前端化、网络化、自动化的归档理念，对电子公文归档的流程、内容要求、系统功能、办理时间等提出具体要求。如第八条明确电子公文归档的初步整理与组件、数据交换、清点与数据检测、数据导入、归档登记等流程，并将归档配置准备纳入电子化归档的重要一环，即在实施归档前，在电子公文系统预归档模块中对档案分类方案、文件材料归档范围和档案保管期限表进行预配置，实现电子文件组成材料及元数据自动采集和存档，形成规范的归档信息包并交换到电子档案管理系统。第九条明确了电子公文系统预归档模块的自动采集、初步整理、技术检测、归档交换、统计管理等基本功能需求，为各单位在电子公文系统建设时同步开发归档功能提供了指引。为确保归档电子文件质量，避免归档后出现大量不合格的归档信息包，《办法》对预归档环节“四性”检测功能提出要求。第十二条对电子公文内容及组成要素提出要求。对于大家比较关注的电子印章，《办法》从利于今后电子档案长久保存和利用角度，要求以图像形式保留版式文件中电子印章，去除电子印章数字签名信息；对于没有配备电子印章的单位，规定可以暂用盖章纸质文件的数字化扫描件代替。第十五条从保障电子档案内容原始性的角度提出要求，如对归档后的归档信息包确需补充、更新材料，应保留原归档信息包及技术验证文件，并按嵌套存储结构生成新的归档信息包，确保电子档案内容全程可追溯。第十六条明确电子公文以电子形式单套归档保存的四个基本条件，确保电子档案来源的可靠安全及其形成、归档、管理的规范化。

▲电子公文归档流程

第三章为“电子档案保管与利用”，对机关档案部门电子档案管理制度、存储设备、系统功能、备份检测和档案利用等提出要求，明确电子档案管理系统（或数字档案室）应符合《电子档案管理系统基本功能规定》，并参照数字档案室建设相关要求执行。

第四章为“电子档案移交”，对电子档案移交作了原则性要求，提出具体移交、接收细则由各级档案馆根据实际自行制定。

第五章为“附则”，对《办法》未尽事宜作兜底性规定，并废止了2014年出台的《浙江省省直单位电子公文归档与电子档案管理暂行办法》。

《办法》在贯彻落实国家电子文件、电子档案管理原则要求的基础上，突出了前瞻性、操作性、适用性，具有如下特色。

第一，强调电子公文的归档职能前移，厘清了归档管理职责。《办法》的执行主体是党政机关。《办法》明确了机关公文处理部门、档案室、信息化部门及综合档案馆在电子档案形成和管理各环节的职责，重点优化、简化、细化了电子公文归档和电子档案管理流程，解决了原办法中机关内部职能不清、馆室职能定位模糊等问题，尽量避免职能交叉和重复劳动，做到各司其职、前后衔接、密切配合，并有利于规范电子档案形成质量、确保电子档案安全。此外，《办法》还顺应当前信息系统建设集约化、一体化趋势，按照“建用分开”的思路，提出“有条件的地方可由国家综合档案馆建设统一的电子公文归档、交换与电子档案管理平台，实现馆室一体化管理”。

第二，充分考虑机关档案工作实际，具有较强的可操作性。《办法》立足我省党政机关档案工作现状，针对原办法执行中存在的一些问题，充分借鉴和吸收了我省政务服务事项归档中一些好的做法，强调电子化归档工作的便利性、可操作性，尽量减少电子公文归档中人工参与环节。如《办法》按照“最简化、易实施”的思路，在归档元数据项目设置、文件存储格式等方面，尽量“过滤”不常用、非必要的技术选择路径，并以示例方式予以指引。如《办法》明确了电子公文系统具体归档功能需求，对归档流程、归档要素等作出详细说明，并在附录中以技术规范的形式对归档信息包的组织结构、元数据方案、技术检测方案等进行说明和示例，具有很强的可操作性。

第三，注重借鉴和吸收新理念、新要求，具有一定的创新性。如，《办法》借鉴我省政务服务事项的归档要求，提出了预归档和归档数据交换概念，以及以归档信息包为单位的组织管理对象、以归档前配置为核心的自动化归档实施路径等创新思路。又如，《办法》针对电子公文形成、归档和电子档案管理三个关键环节，首次提出了电子化单套归档和保存的四个基本条件，让电子公文单套归档有了可实施、可操作的具体路径。此外，《办法》还针对电子公文归档后补充、替换文件材料等实际需求，创新性地提出了电子档案的嵌套存储结构，既保证了电子公文归档的原始性，又具有较强的操作性。

为做好电子公文归档和电子档案管理工作，各党政机关在贯彻落实《办法》时，应着重从以下四个方面着力。

一是加强组织领导，明确职责分工。实施电子公文归档和电子档案管理是一项系统工程，涉及的人员和信息系统较多，需要各部门的参与和配合。这就需要加强领导、转变观念，将此项工作融入党政机关数字转型总体要求，将职责落实到各部门和人员。

二是突出前端管理，优化归档流程。要确保归档电子公文的规范性、可靠性，关键要抓好电子公文办理的前端管理。《办法》将电子公文归档分为预归档、交换和正式归档三个阶段，并明确了每个阶段的具体任务和要求。各党政机关在贯彻落实《办法》时，既要执行好规定动作，又要结合本单位实际，进一步优化归档流程。

三是明确技术路线，完善系统功能。电子公文归档离不开电子公文系统的软件功能支撑。对于电子公文系统预归档模块的开发，应重点把握好五个方面：其一，电子公文及其相关要素的自动采集应完整齐全，并符合规定的存储格式，加密文件材料应解密后归档；其二，应严格按照规定的存储结构，对归档信息包进行整理打包；其三，归档元数据应尽量由软件系统从公文办理前端自动采集，确保规范、完整，必要的字段不遗漏；其四，在正式归档前，应能自动对归档信息包的“四性”进行自检，尽量避免归档后出现退回、返工现象；其五，应尽量采用在线归档与交换方式，实现文档一体化管理。

四是统筹“两种资源”，做到“两个结合”。在开展电子公文归档与电子档案管理时，应以数字档案馆室建设为基础，统筹好传统载体档案和电子档案“两种资源”，在电子公文系统建设时应统筹考虑归档需求，并与数字档案室、馆室一体化系统做好技术衔接。要处理好电子公文系统建设与数字档案室建设的关系，在数字档案室建设中贯彻落实好《办法》要求，把档案数字化成果接收的重心转移到“增量电子化”上来，把档案数字化成果管理的重点转移到电子档案资源管理上来。

原文载《浙江档案》2019年第12期，

经杂志社授权后发布。